쟁점토지는 주택건설사업계획 승인을 받고 주택건설사업에 제공되고 있는 토지에 해당하므로 분리과세대상 토지로 구분하여야 한다는 청구주장의 당부

1. 처분개요가. 청구법인은 2017.2.1. 제주특별자치도 서귀포시 OOO토지(임야) 8.553㎡(이하 “쟁점토지”이라 한다)에 대하여 처분청으로부터 주택건설사업계획 승인을 받았고, 2025.1.31. 처분청으로부터 건축공사 착공기한을 2026.2.1.로 연장하는 것으로 통보받았다.

나. 처분청은 청구법인이 2025년 재산세 과세기준일 현재 소유하고 있는 쟁점토지를 주택건설사업에 제공되고 있는 토지에 해당하지 아니한 것으로 보아 종합합산과세대상 토지로 구분하여 2025.9.8. 청구법인에게 재산세 등 합계 OOO원(이하 “이 건 재산세 등”이라 한다)을 부과·고지하였다.

다. 청구법인은 이에 불복하여 2025.11.10. 이의신청을 거쳐 2026.4.30. 심판청구를 제기하였다.

2.청구법인 주장 및 처분청 의견가.청구법인 주장「지방세법」제106조 제1항 제3호 사목에서 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 국토의 효율적 이용을 위한 개발사업용 토지로서 대통령령으로 정하는 토지 등에 해당하는 토지를 재산세 분리과세 대상으로 구분하고 있고, 같은 법 시행령 제102조 제7항 제7호에서「주택법」에 따라 주택건설사업자 등록을 한 주택건설사업자가 주택을 건설하기 위하여 같은 법에 따른 사업계획의 승인을 받은 토지로써 주택건설사업에 제공되고 있는 토지로 규정하고 있다.「주택법」제15조(사업계획의 승인), 제16조(사업계획의 이행 및 취소 등), 같은 법 시행령 제27조(사업계획의 승인), 제31조(공사착수 기간의 연장), 제32조(사업계획 승인의 취소)에서, 주택건설사업을 시행하려는 자는 사업계획승인신청서에 관계 서류를 첨부하여 시장·군수 등에게 제출하고 그 사업계획승인을 얻어야 하고, 사업계획승인을 얻은 사업 주체는 승인받은 사업계획대로 사업을 시행하여야 하며, 승인을 얻은 날부터 5년 이내에 공사를 시작하여야 한다.

다만, 사업계획승인권자는 정당한 사유가 있다고 인정하는 경우에는 사업 주체의 신청에 따라 그 사유가 없어진 날부터 1년의 범위에서 그 공사의 착수 기간을 연장할 수 있도록 규정하고 있으며, 위 기간 내의 공사에 착수하지 아니 하는 경우에는 사업계획승인권자가 그 사업계획승인을 취소할 수 있고, 사업계획승인을 얻은 사업 주체가 공사를 시작하려는 경우에는 사업계획승인권자에게 신고하여야 한다고 규정하고 있다. 즉 승인을 받고 허가가 취소하기 전까지는 언제든지 착공할 수 있다.반면,「지방세법 시행령」제102조 제7항 각 호 외의 부분 단서에서는 “제9호 및 제11호에 따른 토지 중 취득일로부터 5년이 지난 토지로서 용지조성사업 또는 건축을 착공하지 않은 토지는 제외한다”라고 규정한 것은 취득일로부터 5년이내 착공해야 분리과세 대상이라는 명확하게 규정을 두고 있는 점이 이 사건 규정과 다르다고 볼 수 있다.토지에 대한 재산세의 분리과세 제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의하여 분리과세함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하려는 제도로서,「지방세법 시행령」제102조 제7항 제7호를 분리과세대상으로 규정한 입법 취지는 주택건설사업자에 대한 조세지원을 통하여 국민의 주거 안정 및 주거수준 향상을 위한 주택의 건설·공급이 활발하게 이루어지게 하기 위한 것이라고 할 것이다.「지방세법 시행령」 제102조 제7항 제7호는 “주택건설사업자 등이 사업계획의 승인을 받은 토지로서 주택건설사업에 제공되고 있는 토지”를 분리과세 대상으로 규정하고 있어 이에 해당하기 위해서는 재산세 과세기준일까지 「주택법」에 의한 주택건설사업자가 같은 법에 따른 주택건설사업계획의 승인을 받은 후 주거, 경작, 임대 등 다른 용도가 아니 실제 주택건설되기 위한 부지로서의 기능을 수행하고 있는 상태여야 할 것이고 이를 토대로 그 주택건설사업의 사업주체가 사업부지의 소유권 등을 확보하여 자신의 위험부담 아래 주택건설사업을 진행하는 이상, 자신의 사업계획에 따라 해당 토지를 주택건설사업 부지로 제공하면 충분한 것이지, 물리적인 공사 착공행위 등을 요건으로 하고 있지 않는 이상 반드시 사업계획승인서 상 착공예정일 또는 사업검사예정일까지 착공 등이 이루어져야만 주택건설사업에 “제공”되는 것이라고 보기는 어렵다(행정안전부 부동산세제과-3223, 2025.11.28.).청구법인은 주택건설사업계획 승인을 받은 후 현재까지 주택건설사업을 위한 설계계약의 체결, 정지·조성공사 등 착공을 전제로 한 준비행위도 진행한 바 없이 쟁점토지를 임야 상태로 방치하고 있다는 처분청 주장에 대하여는 ① 설계계약의 체결은 「주택법」상 주택건설사업계획 승인을 받을려면 반드시 설계한 도면이 첨부되어야 승인을 받을수 있고 이것 또한 처분청에서 확인할 수 있다.

② 정지·조성공사 등 착공을 전제로 한 준비행위에 대하여 정지·조성공사는 착공을 전제로 사전 준비가 아니라 착공에 해당하는 것으로 공사를 시작하려면 사업계획승인권자에게「주택법」제16조 제3항에 의거 신고 수리를(착공) 받아야 하므로 착공을 전제로 사전에 신고 수리 없이 공사를 할 수 없다. ③ 주택건설사업계획 승인 후 지금까지 방치했다는 주장에 대하여 승인 후 공사를 시작하려면 사업계획승인권자에게「주택법」제16조 제3항에 의거 신고 수리를(착공) 받아서 사업을 시작해야 하므로 그 전까지는 다른 용도로 사용할 수 없고 공사도 할 수 없으므로 그대로 놔두어야 한다.

즉 승인을 받고 허가가 취소되기 전까지(연장 가능함-최소 5년)는 언제든지 착공할 수 있다.조세심판원 선결정례(조심 2026지212, 2026.6.18.)에서도 주택건설사업의 범위는 승인받은 계획에 따라 판단하여야 할 것인데, 해당 승인 고시에서는 그 시행기간을 ‘사업계획 승인일’부터로 정하고 있으므로 다른 용도로 사용되는 등 특별한 사정이 없는 이상 그 승인일 이후부터는 원칙적으로 쟁점토지는 주택건설사업에 제공된다고 볼 수 있을 것이고, 승인 고시에서는 2년 이내 착공을 강조하고 있는데, 이는 사업시행 기간 중 건축공사에 필요한 준비를 하기 위해서 상당 기간이 소요된다고 본 것이며, 사업의 시행기간에서 착공에 필요한 준비기간이 차지하고 있는 비중을 고려하면, 이러한 준비행위도 주택건설사업의 범위에 포함되는 것으로 봄이 타당하다.더욱이, 이 건 분리과세규정과 같은 항 제4호를 보면, ‘도시개발사업에 제공하는 토지’를 분리과세대상으로 규정하면서 그 단서에서 “도시개발사업 실시계획을 고시한 날부터” 분리과세대상으로 삼도록 규정하고 있는바, 처분청 의견대로 ‘개발사업에 제공하는 토지’의 범위를 ‘실제 착공일 이후부터’로만 엄격하게 제한한다면 위 규정을 해석함에 어려움이 발생하므로, 처분청의 의견을 그대로 받아들이기는 어렵다고 결정하였다.따라서, 쟁점토지는 2025년 재산세 과세기준일 현재 주택건설사업자가 사업계획의 승인을 받은 토지로서 다른 용도로 사용한 사실이 없고 처분청으로부터 건축공사착공기한이 남아 있는 토지에 해당하여 분리과세대상 토지로 구분하여야 한다.

나. 처분청 의견「지방세법 시행령」 제102조 제7항 제7호에서 주택건설사업에 제공되고 있는 토지를 재산세 분리과세대상으로 구분한 취지는 주택건설사업자에 대한 조세지원을 통하여 주택의 건설·공급을 활성화함으로서 국민의 주거안정 및 주거수준 향상하는 데 그 취지가 있다고 할 것이다.물리적인 착공 행위가 이루어져야만 주택건설사업에 제공되는 토지라 볼 수는 없지만, 주택건설사업계획 승인 후, 동 승인서 상의 사용검사 예정일은 물론 승인 후 재산세 과세기준일에 이르기까지 토지가 방치되어 주택건설사업계획 승인 전의 상태와 비교했을 때 아무런 변화가 없는 경우까지 주택건설사업에 제공되고 있는 토지로 볼 수는 없다.청구법인은 2017.2.1. 주택건설사업계획 승인을 받은 후 2025년 과세기준일 현재까지 토지의 이용상태 등이 변함이 없고, 당초 사업계획승인 시 제출한 기본 설계도면 외에는 과세기준일을 전후로 실시설계, 시공사·감리사 선정, 공사도급계약 체결 등 주택건설사업을 위한 구체적·실질적 준비행위가 이루어졌음을 입증할 자료를 제출하지 아니하였다.쟁점토지는 사업계획 승인이라는 공부상의 외형만 있을 뿐, 승인서 상 사용검사 예정일과 착공 연기 기한이 모두 경과한 이후에도 주택건설사업계획 승인 전과 비교하여 사실상 변화가 없는 상태이므로 쟁점토지를 종합합산과세대상 토지로 구분하여야 한다.

3. 심리 및 판단가. 쟁점쟁점토지는 주택건설사업계획 승인을 받고 주택건설사업에 제공되고 있는 토지에 해당하므로 분리과세대상 토지로 구분하여야 한다는 청구주장의 당부나. 관련 법령 : ＜별지＞기재다. 사실관계 및 판단(1) 청구법인과 처분청이 제출한 심리자료에 의하면, 다음과 같은 사실이 나타난다.(가) 청구법인은 2014.2.6. 주택건설사업 등을 목적으로 하여 설립된 법인이다.(나) 청구법인은 2015.10.12. 쟁점토지를 취득하였고, 2016.2.16. 주택건설업 등을 업태로 하여 사업자등록을 하였다.(다) 청구법인은 2017.2.1. 아래와 같이 처분청으로부터 쟁점토지에 대하여 주택건설사업계획승인[「주택법」제15조 제1항, 규모 : 84세대(전용84㎡형) 공동주택]을 받았다.＜주택건설사업계획 승인 내용＞

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○(라) 처분청은 2025.1.17. 아래와 같이 위 주택건설사업계획 승인 취소에 대한 사전통지서를 청구법인에게 발송하였다.＜행정처분 사전통지서 내용＞

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○(마) 청구법인은 위 사전통지서에 대하여 처분청에 건축공사 착공 연기 신청을 하였고, 처분청은 2025.1.31. 아래와 같이 주택건설사업 착공 연기 신고에 대하여 수리[사유 : 서귀포시 미분양주택 증가(미해소)에 따른 사업기간 조정, 착공기한 : 2026.2.1.]하는 공문을 청구법인에게 발송하였다.＜주택건설사업 착공 연기신고 수리 내용＞

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○(바) 처분청이 2025.4.1. 쟁점토지의 사용현황을 조사하고 작성한 출장결과보고서에 의하면, 쟁점토지는 장기간 방치되어 잡목 및 초지가 혼재되어 있는 등 미착공 임야에 해당하는 것으로 나타난다.(사) 청구법인은 쟁점토지에서 건축공사 착공을 위한 사전준비를 하였다고 주장하면서, 건축설계비, 입목조사비, 신축설계 지반조사비, 사전재해영향성검토비, 토목설계용역비 등의 지출내역(세금계산서, 금융거래내역 등)을 제출하였다.＜착공을 위한 사전준비 지출내역＞

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○(아) 처분청은 청구법인이 2025년 재산세 과세기준일 현재 소유하고 있는 쟁점토지를 건축공사에 미착공하여 주택건설사업에 제공되고 있는 토지에 해당하지 아니한 것으로 보아 종합합산과세대상 토지로 구분하여 이 건 재산세 등을 부과하였다.(자) 쟁점토지에 주택건설사업과 관련한 사업계획승인이 본 사건 심리일 현재까지 취소된 사실은 없다.

(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 이 건에 대하여 살피건대, 처분청은 쟁점토지를 주택건설사업에 제공되는 토지로 볼 수 없어 종합합산과세대상 토지로 구분하여야 한다는 의견이나,「지방세법」제106조 제1항 제3호 사목 및 같은 법 시행령 제102조 제7항 제7호에서「주택법」에 따라 주택건설사업자 등록을 한 주택건설사업자가 주택을 건설하기 위하여 사업계획의 승인을 받은 토지로서 주택건설사업에 제공하는 토지는 재산세를 분리과세하도록 규정하고 있고, 해당 조문의 입법취지는 주택건설사업자가 주택건설사업을 보다 효율적으로 수행할 수 있도록 하기 위하여 공익적인 목적으로 사용되는 토지를 종합합산과세대상에서 제외하여 예외적으로 저율의 분리과세를 함으로써 조세부담을 경감하여 주는데 있는바, 여기서 주택건설사업에 제공하고 있는 토지란 해당 토지가 재산세 과세기준일까지「주택법」에 따른 주택건설사업자가 같은 법에 따른 주택건설사업계획의 승인을 받은 후, 주거, 경작, 임대 등의 다른 용도가 아닌 주택건설부지로서의 기능을 수행하고 있는 상태이어야 하고, 이를 토대로 그 주택건설사업자가 사업부지의 소유권 등을 확보하여 자신의 위험부담 아래 주택건설사업을 진행하고 있으면서 자신의 사업계획에 따라 해당 토지를 주택건설사업 부지로 제공하면 충분하므로 반드시 물리적인 공사 착공행위 등을 요건으로 하고 있지 아니한 점, 청구법인은 쟁점토지에 주택건축공사 착공을 위한 사전준비를 위해 건축설계비, 입목조사비, 신축설계 지반조사비, 사전재해영향성검토비, 토목설계용역비 등을 지출한 점, 청구법인은 2017.2.1. 처분청으로부터 쟁점토지에 84세대 규모의 주택건설사업계획승인을 받은 후 본 사건에 대한 심리일 현재까지 그 승인이 취소된 사실이 없고 쟁점토지를 다른 용도로 사용한 사실이 없는 이상, 쟁점토지는 그 승인일 이후부터 승인 취소가 되기 전까지는 주택건설사업에 제공되는 토지로 보아야 하는 점 등에 비추어, 처분청이 쟁점토지를 주택건설사업에 제공되지 아니한 토지로 보아 이를 종합합산과세대상 토지로 구분하여 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 잘못이 있다고 판단된다.

4. 결론이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 있으므로「지방세기본법」제96조 제7항과「국세기본법」제80조의2 및 제65조 제1항 제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다.＜별지＞ 관련 법령(1) 지방세법제106조(과세대상의 구분 등) ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.

3. 분리과세대상: 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 국가의 보호ㆍ지원 또는 중과가 필요한 토지로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지사. 국토의 효율적 이용을 위한 개발사업용 토지로서 대통령령으로 정하는 토지(2) 지방세법 시행령제102조(분리과세대상 토지의 범위) ⑦ 법 제106조 제1항 제3호 사목에서 “대통령령으로 정하는 토지”란 다음 각 호에서 정하는 토지(법 제106조 제1항 제3호 다목에 따른 토지는 제외한다)를 말한다.

다만 제9호 및 제11호에 따른 토지 중 취득일로부터 5년이 지난 토지로서 용지조성사업 또는 건축을 착공하지 않은 토지는 제외한다.7. 「주택법」에 따라 주택건설사업자 등록을 한 주택건설사업자(같은 법 제11조에 따른 주택조합 및 고용자인 사업주체와 「도시 및 주거환경정비법」 제24조부터 제28조까지 또는 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」 제17조부터 제19조까지의 규정에 따른 사업시행자를 포함한다)가 주택을 건설하기 위하여 같은 법에 따른 사업계획의 승인을 받은 토지로서 주택건설사업에 제공되고 있는 토지(「주택법」 제2조제11호에 따른 지역주택조합ㆍ직장주택조합이 조합원이 납부한 금전으로 매수하여 소유하고 있는 「신탁법」에 따른 신탁재산의 경우에는 사업계획의 승인을 받기 전의 토지를 포함한다)9.「지방공기업법」 제49조에 따라 설립된 지방공사가 같은 법 제2조 제1항 제7호 및 제8호에 따른 사업용 토지로서 타인에게 주택이나 토지를 분양하거나 임대할 목적으로 소유하고 있는 토지(임대한 토지를 포함한다)11.「한국토지주택공사법」에 따라 설립된 한국토지주택공사가 같은 법에 따라 타인에게 토지나 주택을 분양하거나 임대할 목적으로 소유하고 있는 토지(임대한 토지를 포함한다) 및 「자산유동화에 관한 법률」에 따라 설립된 유동화전문회사가 한국토지주택공사가 소유하던 토지를 자산유동화 목적으로 소유하고 있는 토지(3) 주택법제15조(사업계획의 승인) ① 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자 또는 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하려는 자는 다음 각 호의 사업계획승인권자(이하 “사업계획승인권자”라 한다.

국가 및 한국토지주택공사가 시행하는 경우와 대통령령으로 정하는 경우에는 국토교통부장관을 말하며, 이하 이 조, 제16조부터 제19조까지 및 제21조에서 같다)에게 사업계획승인을 받아야 한다. 다만, 주택 외의 시설과 주택을 동일 건축물로 건축하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.

2. 주택건설사업 또는 대지조성사업으로서 해당 대지면적이 10만제곱미터 미만인 경우: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수제16조(사업계획의 이행 및 취소 등) ① 사업주체는 제15조제1항 또는 제3항에 따라 승인받은 사업계획대로 사업을 시행하여야 하고, 다음 각 호의 구분에 따라 공사를 시작하여야 한다. 다만, 사업계획승인권자는 대통령령으로 정하는 정당한 사유가 있다고 인정하는 경우에는 사업주체의 신청을 받아 그 사유가 없어진 날부터 1년의 범위에서 제1호 또는 제2호가목에 따른 공사의 착수기간을 연장할 수 있다.

1. 제15조 제1항에 따라 승인을 받은 경우: 승인받은 날부터 5년 이내2. 제15조 제3항에 따라 승인을 받은 경우가. 최초로 공사를 진행하는 공구: 승인받은 날부터 5년 이내나. 최초로 공사를 진행하는 공구 외의 공구: 해당 주택단지에 대한 최초 착공신고일부터 2년 이내④ 사업계획승인권자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 사업계획의 승인을 취소(제2호 또는 제3호에 해당하는 경우 「주택도시기금법」 제26조에 따라 주택분양보증이 된 사업은 제외한다)할 수 있다.

1. 사업주체가 제1항(제2호나목은 제외한다)을 위반하여 공사를 시작하지 아니한 경우2. 사업주체가 경매ㆍ공매 등으로 인하여 대지소유권을 상실한 경우3. 사업주체의 부도ㆍ파산 등으로 공사의 완료가 불가능한 경우⑤ 사업계획승인권자는 제4항제2호 또는 제3호의 사유로 사업계획승인을 취소하고자 하는 경우에는 사업주체에게 사업계획 이행, 사업비 조달 계획 등 대통령령으로 정하는 내용이 포함된 사업 정상화 계획을 제출받아 계획의 타당성을 심사한 후 취소 여부를 결정하여야 한다.

(4) 주택법 시행령제31조(공사 착수기간의 연장) 법 제16조 제1항 각 호 외의 부분 단서에서 “대통령령으로 정하는 정당한 사유가 있다고 인정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.

6. 해당 지역의 미분양주택 증가 등으로 사업성이 악화될 우려가 있거나 주택건설경기가 침체되는 등 공사에 착수하지 못할 부득이한 사유가 있다고 사업계획승인권자가 인정하는 경우

제주특별자치도지사(서귀포시장)이 2025.9.8. 청구법인에게 한 재산세 등 합계 OOO원의 부과처분은 제주특별자치도 서귀포시 OOO 토지 8.553㎡를 분리과세대상 토지로 구분하여 그 과세표준 및 세액을 경정한다.