쟁점토지는 사설도로이므로 「지방세법 시행령」 제108조 제1항 제1호에 따른 비과세 대상이라는 청구주장의 당부

1. 처분개요가. 처분청은 2025년도 과세기준일(2025.6.1.) 현재 청구인이 소유하고 있는 경기도 화성시 OOO 토지 75㎡(이하 “쟁점토지”라 한다)를 포함한 3개 필지 토지 4,748㎡에 대하여 그 과세표준을 OOO원으로 하여 「지방세법」 제111조 제1항 제1호 가목의 세율을 적용하여 산출한 재산세 OOO원, 지방교육세 OOO원 합계 OOO원을 2025.9.24. 부과·고지하였다.

나. 청구인은 이에 불복하여 2025.12.11. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구인 주장 및 처분청 의견가. 청구인 주장(1) 쟁점토지는 「건축법 시행령」제80조의2에 따른 대지 안의 공지에 해당하지 않고, 누구나 자유로운 통행을 위해 사용되는 사설도로이므로 「지방세법 시행령」제108조 제1항 제1호에 따른 비과세대상 도로에 해당되는바, 쟁점토지를 「지방세법」제106조 제1항 제1호 에 따른 종합합산과세대상토지로 구분한 이 건 부과처분은 부당하다.30년 전 경기도 화성시가 쟁점토지와 인접한 마을 개천을 복개하여 기존의 관습도로(7~80㎠)를 폭 3ｍ로 확장, 포장함으로써 해당 토지 일부가 도로로 사용되어 경기도 화성시 OOO 토지를 쟁점토지로 분할한바, 그 이유는 사실상 관습도로로 사용되어 분할된 것으로 분할 후 생긴 도로가 아니다.쟁점토지는 마을주민 왕래는 물론, 영농을 위한 농기계, 승용차, 택배, 우편, 응급 및 소방차량이 통행하고 있으며, 마을 뒷산 등산객 등 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사실상의 도로로 사용하고 있다. 또한 OOO산 등산로 정비사업을 시행하여 등산객이 이용하는 도로로 이용되고 있다.

(2) 청구인의 항변내용은 다음과 같다.(가) 처분청은 항공사진에서 확인되는 바와 같이, 쟁점토지는 산 바로 아래 막다른 곳에 위치해 있고, 쟁점토지를 경유하여 접근할 수 있는 주택 및 이용 시설도 없어, 택배, 우편, 응급 및 소방차량이 다닐 이유가 없다는 의견이나, 쟁점토지와 주택이 도로를 함께 공유하고 있는 민가(OOO)가 존재하고 있다.(나) 쟁점토지 주변 인접 토지는 3인만이 소유하고 있고, 경작지 주변의 울타리까지 쳐놓아 쟁점토지는 일반인이 상시적으로 통행하지 않는다는 의견이나, 지적한 주변 토지는 1,000여 평으로 도심의 텃밭이 아니라, 경작을 위해, 작업인력, 농업지도사, 마을 동종 경작자 및 농작물 도·소매업자 등 다양한 사람들이 수시로 통행하고 있다.쟁점토지의 주변 토지는 경작지(1000여 평)로 진입하는 유일한 접근로로, 도로와 농지를 연결하여 생산활동에 직접 기여하고 있는 농도(農道)로서, 경작에 필요한 경운기, 트랙터, 농산물 및 퇴비와 비료 운반 차량이 통행하는 대체 불가능한 사설도로로 사용 중에 있다.경작지 주변에 따라 설치한 것은 “울타리”가 아니고 “보호망”이라 불리며, 야생동물로부터 농작물 피해 방지용으로 통행과는 아무런 관계가 없다.(다) 처분청은 쟁점토지가 등산객이 상시 이용하는 주된 등산코스가 아니라는 의견이나,쟁점토지는 아래와 같이 처분청이 설치·관리하는 “OOO산 등산로 안내도”에 “B코스”로 공식 등산코스로 지정되어 있는데도, 처분청이 별도의 근거 없이 “주된 등산로가 아니다”라고 기준을 적용한 것은 확장해석에 해당한다.

등산코스 선택은 등산객이 당일 날씨, 코스별 거리, 소요시간 및 체력을 고려하여 정하는 것이지, 제3자가 판단할 사안이 아니다.

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○(라) 청구인은 지금까지 30여년간 모든 사람에게 자유로운 통행을 보장했으며, 앞으로도 심판원의 결정과 관계없이 자유로운 통행을 보장할 것이다.(마) 처분청은 쟁점토지가 청구인 소유임야(종중묘실)에 접근하기 위한 진입로로 주로 사용된다는 의견이나, 묘실은 2006년 조성된 것으로서, 묘실 참배자들의 통행에 일정 부분 기여하고 있다.그러나 쟁점토지는 처분청이 1995년경 개천을 복개한 이후부터 현재까지 사설도로로 사용되어 왔다.

나. 처분청 의견(1)「지방세법」제109조 제3항 제1호는 ‘대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지’를 재산세 비과세 대상으로 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에서 「도로법」에 따른 도로(같은 법 제2조 제2호에 따른 도로의 부속물 중 도로관리시설, 휴게시설, 주유소, 충전소, 교통ㆍ관광안내소 및 도로에 연접하여 설치한 연구시설은 제외한다)와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로를 비과세 대상 토지로 정하면서, 「건축법 시행령」 제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다고 규정하고 있다.‘일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로’란 「도로법」제4조에 의한 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것이 아니고, 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결상황, 주위의 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도는 모두 이에 포함된다고 할 것이다(대법원 2001.5.8. 선고 99두8633 판결, 대법원 2005.1.28. 선고 2002두2871 판결 등 참조).(2) 청구인은 쟁점토지가 「건축법」상 대지 안의 공지가 아니며, 영농을 위한 농기계, 승용차, 택배, 우편, 응급 및 소방차량이 통행하고 있고, 인근 OOO산 등산로로 이용되는 등 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공된 사설 도로로 사용되고 있다고 주장한다.쟁점토지가 「건축법」제58조 및 같은 법 시행령 제80조의2에 따른 대지 안의 공지에 해당되지 않는다는 청구인의 주장에 대해서는 처분청 또한 청구인의 의견과 같다.그러나, 쟁점토지가 「지방세법 시행령」제108조 제1항 제1호의 도로에 해당된다는 주장에 대해 살펴보면,「도로법」 제2조에 따르면 “도로”란 차도, 보도(步道), 자전거도로, 측도(側道), 터널, 교량, 육교 등 대통령령으로 정하는 시설로 구성된 것으로서 제10조에 열거된 것을 말하며, 도로의 부속물을 포함한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제2조에서 「도로법」제2조 제1호의 “차도, 보도(步道), 자전거도로, 측도(側道), 터널, 교량, 육교 등 대통령령으로 정하는 시설”이란 차도ㆍ보도ㆍ자전거도로 및 측도, 터널ㆍ교량ㆍ지하도 및 육교(해당 시설에 설치된 엘리베이터를 포함한다), 궤도, 옹벽ㆍ배수로ㆍ길도랑ㆍ지하통로 및 무넘기시설, 도선장 및 도선의 교통을 위하여 수면에 설치하는 시설을 말한다고 되어있는바, 쟁점토지는 「도로법」에 의한 도로에는 해당되지 않는 점,항공사진에서 확인되는 바와 같이, 쟁점토지는 산 바로 아래 막다른 곳에 위치해 있고 쟁점토지를 경유하여 접근할 수 있는 주택 및 이용시설도 없어, 택배, 우편, 응급 및 소방차량이 다닐 이유가 없는 점,처분청 담당공무원 출장결과보고서에 따르면, ① 쟁점토지는 청구인 소유 임야의 종중 묘실에 오르기 위한 진입로로 주로 사용되고 있는 점, ② 청구인 소유 임야에는 “OOO”이 적힌 비석이 세워져 있는데 이 “OOO종중”은 쟁점토지 인접 토지들의 재산세 납세의무자이면서 청구인과 동일한 대표자를 대표로 하고 있어 두 종중은 긴밀히 관련된 것으로 보이고, 결국 쟁점토지 인접 토지들은 단 3인만이 소유관계가 있으므로 관련 극소수의 특정인만이 쟁점토지를 통행에 이용할 것일 뿐(더더욱 소유자 3인 중 종중 2인은 긴밀한 관련성이 있음), 반영구이긴 하나 경계를 따라 울타리까지 쳐놓은 토지들의 현황으로 보아도 일반인이 쟁점토지를 상시적으로 통행에 이용할 이유가 없는 점, ③ 청구인 소유 임야 상단 부분이 인근 OOO산 등산 코스와 접하고는 있으나 쟁점토지가 등산객들이 상시 이용하는 주된 등산 코스에 해당되지 않는 점 등이 확인된다.청구인이 쟁점토지의 배타적·독점적 사용권을 주장하면서 청구인 외의 쟁점토지 이용을 통제한다 하더라도, 쟁점토지를 경유하여 인근 토지를 이용하는 자는 종중 관계자일 뿐이고, 등산로 이용객은 주된 등산 코스를 평소와 같이 이용할 수 있는바 등산객의 통행에 전혀 지장을 주지 않는다는 점 등을 고려해 볼 때,쟁점토지를 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로로 보기 어려우므로 이 건 처분은 정당하다.

3. 심리 및 판단가. 쟁점쟁점토지는 사설도로이므로 「지방세법 시행령」제108조 제1항 제1호에 따른 비과세 대상이라는 청구주장의 당부나. 관련 법령 : ＜별지＞ 기재다. 사실관계 및 판단(1) 청구인과 처분청이 제출한 심리자료에 의하면, 다음과 같은 사실이 확인된다.(나) 지적공부에 따르면 쟁점토지의 지목은 “대”이고, 2004.12.29. 화성시 OOO에서 토지분할로 생성된 토지임이 확인된다.(다) 쟁점토지 항공사진 및 쟁점토지와 인접한 토지 지번별 재산세 납세의무자 현황은 각각 아래와 같은바, 쟁점토지 인접 토지들의 재산세 납세의무자는 총 3인으로 이 중 청구인과 OOO종중의 대표자는 AAA로 동일하다.1) 쟁점토지 항공사진(노란색 부분)

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○2) 인접 토지 재산세 납세의무자 현황

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○(라) 처분청이 2025.12.19. 쟁점토지를 현장확인 후 작성한 출장결과보고서에서는 쟁점토지가 청구인 소유의 토지 OOO(이하 “청구인 소유 임야”라 한다)에 소재한 종중묘실로 이어지는 진입로로 사용되고 있으며, 청구인 소유 임야 상단 부분이 OOO산 등산로와 접해 있다는 점이 확인되는바, 출장결과보고서 내용은 아래와 같다.

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○(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여, 이 건에 대하여 살펴본다.(가) 재산세 비과세 대상인 ‘일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설된 사설도로’의 판단기준은 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결 상황, 주위의 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도는 모두 포함된다고 할 것이다(대법원 2005.1.28. 선고 2002두1871 판결, 같은 뜻임).(나) 청구인은 쟁점토지가 등산로로 등산객들이 이용하고 있고 마을주민이 이용하는 사실상 사도라고 주장하나,처분청이 제출한 현장확인사진 등에 따르면 쟁점토지는 청구인 소유 임야의 종중 묘실에 오르기 위한 진입로로 사용되고 있고 청구인 소유 임야 상단 부분이 인근 OOO산 등산코스를 접하고 있으나 등산객들이 쟁점토지만을 이용한다고 보이지 않으며, 등산코스로 이용된다 하더라도 불특정 다수가 아닌 등산객(특정인)만 이용하는 것으로 보이는 점,쟁점토지가 불특정 다수인들의 공익적 통행로로 제공하게 되었다거나 청구인이 이를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 전혀 없는 경우로 보기 어려운 점,특정 이용자들(등산객 또는 마을주민)의 통행에 공여되고 있다는 사실만으로 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설된 사설 도로 또는 불특정 다수인의 통행에 이용되는 도로인 재산세 비과세 대상으로 볼 수 없는 점 등에 비추어,처분청이 청구인에게 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 잘못이 없는 것으로 판단된다.

4. 결 론이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 「지방세기본법」제96조 제7항과「국세기본법」제80조의2 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.＜별지＞ 관련 법령(1) 지방세법제107조(납세의무자) ① 재산세 과세기준일 현재 재산을 사실상 소유하고 있는 자는 재산세를 납부할 의무가 있다.② 제1항에도 불구하고 재산세 과세기준일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 재산세를 납부할 의무가 있다.

1. 공부상의 소유자가 매매 등의 사유로 소유권이 변동되었는데도 신고하지 아니하여 사실상의 소유자를 알 수 없을 때에는 공부상 소유자제109조(비과세) ① 국가, 지방자치단체, 지방자치단체조합, 외국정부 및 주한국제기구의 소유에 속하는 재산에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 재산에 대하여는 재산세를 부과한다.

1. 대한민국 정부기관의 재산에 대하여 과세하는 외국정부의 재산2. 제107조 제2항 제4호에 따라 매수계약자에게 납세의무가 있는 재산② 국가, 지방자치단체 또는 지방자치단체조합이 1년 이상 공용 또는 공공용으로 사용(1년 이상 사용할 것이 계약서 등에 의하여 입증되는 경우를 포함한다)하는 재산에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 재산세를 부과한다.

1. 유료로 사용하는 경우2. 소유권의 유상이전을 약정한 경우로서 그 재산을 취득하기 전에 미리 사용하는 경우③ 다음 각 호에 따른 재산(제13조 제5항에 따른 과세대상은 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령으로 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산(제3호 및 제5호의 재산은 제외한다) 및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 재산세를 부과한다.

＜개정 2010.12.27.＞1. 대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지2. 「산림보호법」 제7조에 따른 산림보호구역, 그 밖에 공익상 재산세를 부과하지 아니할 타당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지3. 임시로 사용하기 위하여 건축된 건축물로서 재산세 과세기준일 현재 1년 미만의 것4. 비상재해구조용, 무료도선용, 선교(船橋) 구성용 및 본선에 속하는 전마용(傳馬用) 등으로 사용하는 선박5. 행정기관으로부터 철거명령을 받은 건축물 등 재산세를 부과하는 것이 적절하지 아니한 건축물 또는 주택(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물 부분으로 한정한다)으로서 대통령령으로 정하는 것(2) 지방세법 시행령제108조(비과세) ① 법 제109조 제3항 제1호에서 “대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지”란 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다.

1. 도로 : 「도로법」에 따른 도로(같은 법 제2조 제2호에 따른 도로의 부속물 중 도로관리시설, 휴게시설, 주유소, 충전소, 교통ㆍ관광안내소 및 도로에 연접하여 설치한 연구시설은 제외한다)와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로. 다만, 「건축법 시행령」 제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다