3년 이내에 주택건설에 착공하지 못한 “정당한 사유”가 있는지 여부

1. 처분개요가. 청구법인들 주식회사 A(이하 “A”이라 한다) 및 청구법인들 주식회사 B(이하 “B”이라 하고, A과 합하여 이하 “청구법인들”이라 한다)은 2021.4.8. C 주식회사(이하 “C”이라 한다)와 서울특별시 동대문구 OOO 토지 1,083㎡ 및 건축물 3,920㎡(이하 “이 건 부동산”이라 한다)를 각 3분의 1 지분씩 공동으로 매수 취득하고, 대도시 법인 중과 제외 대상인 주택건설사업자의 주택건설용 부동산 취득에 해당한다는 사유로 총 취득가액 OOO원(지분율 100% 해당 가액)에 표준세율(4.0%)을 적용한 취득세 등 OOO원을 신고·납부하였다.

나. 처분청은 2025.4.2. 이 건 부동산에 대한 현장 출장 결과, 2022.8.16. 이 건 부동산의 착공신고는 이루어졌으나 터파기 공사 등의 공사 행위가 이루어지지 않은 사실을 확인하고, 이에 따라 이 건 부동산 취득은 “정당한 사유 없이 취득일부터 3년이 경과할 때까지 대도시 중과 제외 업종에 직접 사용하지 아니한 경우”로서 대도시 법인 중과 대상에 해당한다고 보아, 2025.8.18. 이 건 부동산 취득가액 중 청구법인들 소유지분(3분의 1) 해당 가액 OOO원에 중과세율(8%)을 적용하고 기납부세액을 차감한 취득세 등 OOO원(가산세 OOO원 포함, 이하 “이 건 취득세 등”이라 한다)을 청구법인들에게 각각 부과·고지하였다.＜이 건 취득세 등 부과내역＞(단위 : 원)

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○다. 청구법인들은 이에 불복하여 2025.11.10. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구법인들 주장 및 처분청 의견가. 청구법인들 주장청구법인들은 이 건 부동산을 취득한 이후 이를 주택건설사업에 직접 사용하기 위하여 정상적인 사업절차를 성실하게 이행하였다.청구법인들은 이 건 부동산 지상에 지하 1층, 지상 17층 규모의 도시형생활주택 및 근린생활시설을 신축(이하 “OOO 주상복합 신축공사”라 한다)하기 위하여 2022.5.11. 건축허가를 받았고, 기존 건축물에 대한 해체공사를 완료하여 2022.8.31. 건축물 해체공사 완료(멸실) 신고확인증을 교부받았다.

또한 청구법인들은 2022.8.9. 광고대행계약 및 분양대행 용역계약을 체결하고, 2022.8.16. 착공신고를 마쳤으며, 2022.8.31. 시공사와 총 OOO원 규모의 건축공사 도급계약을 체결한 후 같은 해 9월 모델하우스를 개관하는 등 주택건설사업의 착공을 위한 제반 절차를 모두 완료하였다. 이는 청구법인들이 단순히 사업계획만 수립한 것이 아니라 실제 공사를 착수하기 위하여 상당한 비용과 노력을 투입하면서 사업을 구체적으로 추진하였음을 보여주는 것이다.그러나 청구법인들은 착공을 앞둔 시점인 2022년 10월 발생한 이른바 ‘레고랜드 사태’로 인하여 프로젝트파이낸싱(PF) 시장이 사실상 마비되는 예기치 못한 금융환경의 급격한 변화를 겪게 되었다.

이와 함께 기존 대출금리는 연 4.5% 수준에서 연 11% 수준까지 급등하였고, 같은 시기 전세사기 사태로 인하여 분양시장이 급격히 위축되면서 사업의 정상적인 추진이 사실상 불가능한 상황에 이르렀다.뿐만 아니라 러시아·우크라이나 전쟁에 따른 국제 공급망 불안으로 철근, 시멘트 등 주요 건설자재 가격이 급격히 상승하였고, 다수의 중견·대형 건설사가 회생절차 또는 워크아웃에 들어가는 등 건설업계 전반이 심각한 위기를 겪게 되었다.

이러한 일련의 사정은 청구법인들의 의사나 경영상 판단으로 통제할 수 없는 외부적 요인에 해당하며, 사업 초기에는 전혀 예견하기 어려웠던 사회·경제적 환경의 급격한 변화였다. 결국 청구법인들은 막대한 사업손실을 감수하면서도 공사를 일시 중단할 수밖에 없는 상황에 처하였다.그럼에도 불구하고 청구법인들은 사업을 포기하지 않았다. 청구법인들은 공사중단 기간 동안에도 약 OOO원의 금융비용을 부담하면서 사업의 정상화를 위하여 지속적으로 노력하였다.

특히 서울주택도시공사(SH) 및 한국토지주택공사(LH)가 시행하는 신축매입약정사업에 지속적으로 참여하였고, SH의 신축약정 매입임대주택 사업에서는 2024.8.22. 조건부 가결 결정을 받았으며, LH의 특화형 매입약정사업에서도 2024.10.8. 조건부 통과 결정을 받았다.청구법인들은 이후 LH 특화형 매입약정사업을 추진하기 위하여 사회적기업인 ‘OOO’과 공동사업계약을 체결하고 컨소시엄을 구성하였으며, 2025.1.17. LH와 건설 예정 주택에 대한 매입약정을 체결하였다.

이어 2025.4.9. 새로운 건축허가를 신청하는 등 현재까지도 이 건 부동산에서 주택건설사업을 계속 추진하고 있다. 이는 청구법인들이 사업을 포기하거나 부동산을 방치한 것이 아니라 외부환경이 개선되는 즉시 사업을 재개하기 위하여 지속적으로 노력하여 왔음을 명확히 보여준다.「지방세법」상 ‘정당한 사유’란 법령에 따른 금지·제한 등 납세자가 임의로 해결할 수 없는 외부적 장애사유뿐만 아니라, 목적사업에 사용하기 위하여 정상적인 노력을 다하였음에도 사회·경제적 환경의 급격한 변화 등으로 유예기간을 준수하지 못한 경우까지 포함하는 것으로 해석되고 있다.

대법원도 정당한 사유의 존부는 사업의 준비과정, 목적사업을 추진하기 위한 노력의 정도, 장애사유의 발생 경위 및 정도, 사업의 공익성 등을 종합적으로 고려하여 개별 사안별로 판단하여야 한다고 판시하고 있다(대법원 2002.9.4. 선고 2001두229 판결, 대법원 2013.12.26. 선고 2011두5940 판결 등 참조).이 건의 경우 청구법인들은 유예기간 내 건축허가, 기존 건축물 철거, 착공신고, 공사도급계약, 광고계약, 분양계약, 모델하우스 개관 등 착공을 위한 실질적인 준비절차를 모두 완료하였다.

이후 발생한 PF시장 경색, 급격한 금리 상승, 분양시장 침체 및 건설원가 상승 등은 모두 청구법인들의 책임으로 돌릴 수 없는 외부적 장애사유에 해당하며, 청구법인들은 이러한 상황에서도 공공임대주택 공급사업으로 사업방향을 전환하여 LH와 매입약정을 체결하는 등 사업을 지속적으로 추진하였다.따라서 청구법인들이 유예기간 내 실제 착공에 이르지 못한 것은 외부적이고 불가항력적인 사회·경제적 환경 변화에 기인한 것으로서 「지방세법」 제13조 제3항에서 규정하는 ‘정당한 사유’에 해당한다고 보아야 한다.

그럼에도 처분청이 단순히 실질적인 터파기 공사가 이루어지지 않았다는 사정만을 근거로 대도시 법인 중과세를 적용하여 취득세 등을 부과한 이 건 처분은 「지방세법」의 입법취지와 대법원 판례가 제시한 정당한 사유의 해석기준에 반하므로 취소되어야 한다.

나. 처분청 의견청구법인들은 이 건 부동산 취득 이후 건축허가를 받고 기존 건축물을 철거한 후 착공신고를 마쳤으며, 건축도급계약, 광고대행계약 및 분양대행 용역계약을 체결하고 모델하우스를 개관하는 등 사업을 추진한 사실은 확인된다.그러나 「지방세법 시행령」 제26조 제1항 제3호에서 규정하는 ‘착공’은 단순한 사업준비행위나 행정절차의 이행을 의미하는 것이 아니라, 굴착공사 또는 터파기공사 등 건축물의 축조를 위한 실질적인 공사의 개시를 의미하는 것으로 보아야 한다.

따라서 가설울타리 설치, 부지정리, 착공신고, 모델하우스 운영 등 착공 이전의 준비행위만으로는 법령에서 요구하는 주택건설에 착공한 것으로 보기 어렵다(조심 2012지123, 2012.6.19., 참조).또한 처분청의 현장법인이 부동산 취득 즉시 주택건설사업에 사용하기 위하여 공사를 진행하다가 부득이한 사정에 의해 공사가 중단된 것이 아니라 법인 내부적 사정을 이유로 건축공사에 착공하지 아니하고 있다가 시공사의 부도 및 워크아웃 등으로 공사착공을 하지 못한것은 정당한 사유가 있다고 인정할 수 없기 때문에 과세관청의 등록세등의 부과처분은 잘못이 없다.

조사 결과 유예기간이 경과한 시점까지 이 건 부동산에서는 터파기공사 등 실질적인 공사행위가 이루어지지 아니한 사실이 확인되므로, 청구법인들이 법령이 요구하는 착공요건을 충족하였다고 보기 어렵다.청구법인들은 레고랜드 사태에 따른 프로젝트파이낸싱(PF) 시장 경색, 금리 상승, 건설원가 상승 및 분양시장 침체 등을 이유로 유예기간 내 착공하지 못한 데에는 정당한 사유가 있다고 주장한다.그러나 부동산 취득자가 자금조달의 어려움이나 수익성 악화 등의 사정으로 목적사업에 직접 사용하지 못한 경우는 원칙적으로 납세의무자의 경영상 위험에 해당하는 것으로서 정당한 사유에 해당한다고 보기 어렵다.

또한 원자재 가격 상승이나 분양시장 침체 등도 결국 사업비 증가 및 자금조달의 어려움과 관련된 사정으로서, 법령상 또는 사실상 착공 자체를 불가능하게 하는 장애사유로 보기 어렵다.아울러 이 건에서는 법령에 따른 건축 제한이나 행정관청의 처분 등으로 착공이 불가능하였다고 볼 만한 객관적인 사정도 확인되지 아니하며, 청구법인들이 주장하는 사유만으로는 유예기간 내 실질적인 착공이 불가능하였다고 인정하기 어렵다.한편 청구법인들은 유예기간 경과 후 LH와 매입약정을 체결하고 주거용 오피스텔 건축사업을 추진하고 있다고 주장하나, 「지방세법 시행령」 제26조 제1항 제3호에서 규정하는 ‘주택건설사업’에 오피스텔 건설은 포함되지 아니하므로, 이러한 사정 역시 이 건의 정당한 사유를 인정할 만한 사정으로 보기 어렵다.따라서 청구법인들은 정당한 사유 없이 취득일부터 3년 이내에 주택건설에 착공하지 아니한 것으로 보는 것이 타당하므로, 처분청이 「지방세법」 제13조 제3항 제1호 가목에 따라 취득세 등을 부과한 이 건 처분은 적법하다.

3. 심리 및 판단가. 쟁점이 건 부동산을 취득한 후 「지방세법 시행령」 제26조 제1항 제3호에서 정한 유예기간(3년) 내에 주택건설에 착공하지 못한 데 정당한 사유가 있다고 볼 수 있는지 여부나. 관련 법령 : ＜별지＞ 기재다. 사실관계 및 판단(1) 청구법인들 및 처분청이 제출한 심리자료에 의하면 다음과 같은 내용이 나타난다.(가) A은 2021.1.18. 서울특별시 노원구 OOO를 본점 소재지로 하고, 주택건설업 및 분양대행업 등을 목적사업으로 하여 설립되었다.(나) B는 2020.12.8. 서울특별시 도봉구 OOO를 본점 소재지로 하고, 주택건설사업 및 주택신축판매업 등을 목적사업으로 하여 설립되었다.(다) A은 2021.3.22. 「주택법」 제4조에 따른 주택건설사업자로 등록(등록번호 : 서울-주택2021-OOO)하였고, B는 2021.3.11. 주택건설사업자로 등록(등록번호 : 서울-주택2021-OOO)하였다.(라) 말소 건축물대장에 의하면 이 건 부동산 지상의 기존 건축물은 2022.2.14. 철거가 완료된 것으로 확인된다.(마) 청구법인들은 2022.5.23. 사업장 소재지를 서울특별시 동대문구 OOO로 하고 상호를 D(이하 “D”라 한다)로 하여 공동사업자등록을 하였다.(바) 청구법인들은 이 건 부동산 지상에 지하 1층, 지상 17층 규모의 주상복합건축물을 신축하기 위하여 2022.5.11. 건축허가를 받았다.(사) D는 2022.8.9. E과 OOO 주상복합 건축물에 대한 광고대행계약을 체결하였고, 같은 날 청구법인들은 주식회사 F와 OOO 주상복합건축물의 분양대행 용역계약을 체결하였으며, 해당 계약서에는 분양대상을 도시형생활주택 27세대 및 오피스텔 52실로 기재한 사실이 확인된다.(아) 처분청은 2022.8.16. 청구법인들이 제출한 건축물 착공신고서를 수리하였다.(자) 청구법인들은 2022.8.31. 주식회사 G과 OOO 주상복합 신축공사에 관한 민간건설공사 표준도급계약을 체결하였고, 계약서상 공사금액은 OOO원이며, 착공예정일은 2022.9.1., 준공예정일은 2023.12.1.로 기재되어 있다.(차) 청구법인들은 2022년 9월경 주상복합건축물의 분양을 위한 모델하우스를 개관하였다.(카) 청구법인들은 서울주택도시공사(SH)가 시행한 2024년 제1차 신축약정 매입임대주택 매입공고에 신청하였고, 2024.8.22. 조건부 가결 통보를 받았다.(타) 청구법인들은 한국토지주택공사(LH)가 시행한 본사 특화형 매입약정사업에 신청하였고, 2024.10.8. 조건부 가결 통보를 받았다.(파) 청구법인들은 2024년 12월경 사회적기업인 OOO과 이 건 부동산에 공동주택을 신축하여 LH에 매각하는 내용을 골자로 하는 공동사업계약을 체결하였다.(하) 청구법인들은 2025.1.17. LH와 이 건 부동산에 주거용 오피스텔 OOO호를 건설하여 매도하는 내용의 매입약정(건물공사비 연동형)을 체결하였다.(거) 처분청은 2025.4.2. 이 건 부동산에 대한 현장조사를 실시한 결과, 터파기 공사 등 실질적인 공사행위가 이루어지지 않은 것으로 확인하였다.(너) 청구법인들은 2025.4.9. 처분청에 주거용 오피스텔 신축을 위한 건축허가를 다시 신청하였다.

(2) 이상의 사실관계 및 관련 법률 등을 종합하여 이 건에 대하여 살피건대, 청구법인들은 이 건 부동산을 주택건설사업에 직접 사용하기 위하여 정상적인 사업절차를 이행하였으나, PF시장 경색, 금리 상승, 분양시장 침체 등 예견하기 어려운 외부적 장애사유로 유예기간 내 착공하지 못한 것이므로 이는 「지방세법」상 정당한 사유에 해당한다고 주장하나,청구법인들은 건축허가, 착공신고, 건축도급계약, 광고대행계약 및 분양대행계약 등을 체결하였으나, 「지방세법 시행령」 제26조 제1항 제3호에서 요구하는 ‘주택건설에 착공’은 굴착공사 또는 터파기공사 등 건축물의 축조를 위한 실질적인 공사의 개시를 의미하는 것으로 보아야 하고, 처분청의 현장조사 결과 유예기간이 경과할 때까지 터파기공사 등 실질적인 공사가 이루어지지 아니한 사실이 확인되는 이상 법령상 착공요건을 충족하였다고 보기 어려운 점, 또한 PF시장 경색, 금리 상승, 건설원가 상승 및 분양시장 침체 등은 사업자의 자금조달이나 수익성과 관련된 경영상 위험에 해당할 뿐 법령상 또는 사실상 착공을 불가능하게 하는 객관적인 장애사유로 보기 어렵고, 행정관청의 귀책사유나 법령상 제한도 확인되지 아니하므로, 청구법인들이 주장하는 사유는 「지방세법」 제13조 제3항의 ‘정당한 사유’에 해당한다고 인정하기 어려운 점 등에 비추어 처분청이 대도시 법인 중과세율을 적용하여 청구법인들에게 이 건 취득세 등을 부과한 처분은 달리 잘못이 없다고 판단된다.

4. 결 론이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 「지방세기본법」제96조 제7항과 「국세기본법」제80조의2 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.＜별지＞ 관련 법령(1) 지방세법 (2020.8.12. 법률 제17473호로 일부개정된 것)제13조(과밀억제권역 안 취득 등 중과) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 부동산(「신탁법」에 따른 수탁자가 취득한 신탁재산을 포함한다)을 취득하는 경우의 취득세는 제11조 제1항의 표준세율의 100분의 300에서 중과기준세율의 100분의 200을 뺀 세율(제11조 제1항 제8호에 해당하는 주택을 취득하는 경우에는 제13조의2 제1항 제1호에 해당하는 세율)을 적용한다.

다만, 「수도권정비계획법」 제6조에 따른 과밀억제권역(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」을 적용받는 산업단지는 제외한다. 이하 이 조 및 제28조에서 “대도시”라 한다)에 설치가 불가피하다고 인정되는 업종으로서 대통령령으로 정하는 업종(이하 이 조에서 “대도시 중과 제외 업종”이라 한다)에 직접 사용할 목적으로 부동산을 취득하는 경우의 취득세는 제11조에 따른 해당 세율을 적용한다.

1. 대도시에서 법인을 설립[대통령령으로 정하는 휴면(休眠)법인(이하 “휴면법인”이라 한다)을 인수하는 경우를 포함한다. 이하 이 호에서 같다]하거나 지점 또는 분사무소를 설치하는 경우 및 법인의 본점ㆍ주사무소ㆍ지점 또는 분사무소를 대도시 밖에서 대도시로 전입(「수도권정비계획법」 제2조에 따른 수도권의 경우에는 서울특별시 외의 지역에서 서울특별시로의 전입도 대도시로의 전입으로 본다. 이하 이 항 및 제28조 제2항에서 같다)함에 따라 대도시의 부동산을 취득(그 설립ㆍ설치ㆍ전입 이후의 부동산 취득을 포함한다)하는 경우③ 제2항 각 호 외의 부분 단서에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 해당 부분에 대하여는 제2항 본문을 적용한다.

1. 제2항 각 호 외의 부분 단서에 따라 취득한 부동산이 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우. 다만, 대도시 중과 제외 업종 중 대통령령으로 정하는 업종에 대하여는 직접 사용하여야 하는 기한 또는 다른 업종이나 다른 용도에 사용ㆍ겸용이 금지되는 기간을 3년 이내의 범위에서 대통령령으로 달리 정할 수 있다.

가. 정당한 사유 없이 부동산 취득일부터 1년이 경과할 때까지 대도시 중과 제외 업종에 직접 사용하지 아니하는 경우나. 부동산 취득일부터 1년 이내에 다른 업종이나 다른 용도에 사용ㆍ겸용하는 경우제20조(신고 및 납부) ② 취득세 과세물건을 취득한 후에 그 과세물건이 제13조 제1항부터 제7항까지의 세율의 적용대상이 되었을 때에는 대통령령으로 정하는 날부터 60일 이내에 제13조 제1항부터 제7항까지의 세율(제16조 제6항 제2호에 해당하는 경우에는 제13조의2 제3항의 세율)을 적용하여 산출한 세액에서 이미 납부한 세액(가산세는 제외한다)을 공제한 금액을 세액으로 하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 신고하고 납부하여야 한다.

(2) 지방세법 시행령(2020.12.31. 법률 제31343호로 일부개정된 것)제26조(대도시 법인 중과세의 예외) ① 법 제13조 제2항 각 호 외의 부분 단서에서 “대통령령으로 정하는 업종”이란 다음 각 호에 해당하는 업종을 말한다.3. 「해외건설촉진법」에 따라 신고된 해외건설업(해당 연도에 해외건설 실적이 있는 경우로서 해외건설에 직접 사용하는 사무실용 부동산만 해당한다) 및「주택법」 제4조에 따라 국토교통부에 등록된 주택건설사업(주택건설용으로 취득한 후 3년 이내에 주택건설에 착공하는 부동산만 해당한다)③ 법 제13조 제3항 제1호 각 목 외의 부분 단서에서 “대통령령으로 정하는 업종”이란 제1항제3호의 주택건설사업을 말하고, 법 제13조 제3항 제1호 각 목에도 불구하고 직접 사용하여야 하는 기한 또는 다른 업종이나 다른 용도에 사용ㆍ겸용이 금지되는 기간은 3년으로 한다.