쟁점토지를 재산세 비과세 대상인 ‘사설 도로’로 볼 수 있는지 여부

1. 처분개요가. 처분청은 2025년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 청구법인이 소유한 대전광역시 중구 OOO㎡(이하 “이 건 토지”라 한다)에 대하여 「지방세법」 제111조 제1항 제1호 나목의 세율을 적용하여 산출한 재산세 OOO원(이하 “이 건 재산세”라 한다)을 부과·고지하였다.

나. 청구법인은 이 건 토지 중 370.08㎡(이하 “쟁점①토지”이라 한다)와 453.82㎡(이하 “쟁점②토지”라 하고, 쟁점①토지과 함께 “쟁점토지”라 한다)에 해당하는 면적은 「지방세법」 제109조 제3항 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에서 규정하는 ‘사설 도로’로 재산세 비과세 대상에 해당한다고 보아, 이 건 재산세에 대한 부과처분에 불복하여 2025.12.5. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구법인 주장 및 처분청 의견가. 청구법인 주장(1) 이 건 토지는 인근 대로(대전광역시 서구 OOO, 이하 “이 건 대로”라 한다)와 맞닿아 있어 많은 보행자들이 이 건 토지를 이용하고 있고, 쟁점토지와 연접한 공도(이하 “이 건 공도”라 한다)가 있기는 하나 그 사용이 제한되어 있으며, 이 건 토지가 사도로 제공되지 않을 경우 유동 인구의 통행 및 보행에 장애가 생길 수 있다.이 건 토지 지상의 건축물(이하 “이 건 건축물”이라 한다)에는 A(주)OOO점(이하 “A OOO점”이라 한다)이 들어와 있는데, 쟁점①토지는 그 정문 앞의 이 건 대로와 연결되는 통행로이고, 시민들이 통행할 수 있는 이 건 공도가 있으나 이 건 공도에는 장애물(지하통로, 엘리베이터, 변압기, 가로등 및 가로수 등)이 존재하고 있어 보행자들이 자유롭게 통행하는데 어려움이 있음에 따라 대부분의 시민들이 쟁점①토지를 이용하고 있는 상황이다.＜쟁점①토지 현장사진＞

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○(2) 쟁점②토지는 이 건 건축물의 정문에서 인근 아파트(OOO아파트 및 OOO 아파트) 방면으로 연결되는 도로로, 인근 아파트 단지로 이동하는 차량이나 보행자들이 통로로 사용하고 있고, 이 건 건축물의 주차장 출입구와는 별도로 구분되는 24시간 개방된 도로이다.＜쟁점②토지 현장사진＞

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○이 건 건축물 인근에는 OOO 아파트 등이 이루어진 대규모 주거지역으로 형성되어 있고, OOO을 비롯한 상권과 OOO 등의 학교가 있어 유동 인구가 많은 지역이다.따라서, 쟁점토지와 그 앞의 이 건 대로 사이에는 이 건 공도가 있기는 하나 사용이 제한되어 있어 사실상 쟁점토지를 사도로 제공하지 않을 경우 주변 주거지역 유동인구의 통행 및 보행에 장애가 발생할 수 있다.

(3) 대법원은 쟁점①토지와 같이 공도가 부족하여 일반인들의 통행로로 사용되고 있는 도로의 경우 공지의 이용 현황, 사도의 조성 경위, 대지 소유자의 배타적인 사용 가능성 등을 객관적ㆍ종합적으로 살펴보아 대지 소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지를 독점적ㆍ배타적으로 사용ㆍ수익할 가능성이 없는 경우에는 ‘대지 안의 공지’에 해당하지 않고 비과세 대상이라고 판단(대법원 2001.5.8. 선고 99두8633 판결)한 바 있다.또한, 조세심판원은 최근 쟁점토지와 유사한 용도로 사용되는 면적에 대하여 쟁점토지를 제외하고는 일반인들이 통행할 수 있는 별도의 공도가 없는 점, 해당 토지는 통행량이 많은 곳과 접해 있어 불특정 다수의 일반인들이 자유로운 통행에 이용되고 있는 점, 청구법인은 일반인들이 쟁점토지를 이용하여 통행하는데 아무런 제약을 두지 않고 있고, 일반인들의 자유로운 통행에 제공하여 청구법인이 해당 토지를 더 이상 독점적·배타적으로 사용하거나 수익할 가능성이 없어 보이는 점 등에 비추어, 쟁점토지는 불특정 다수인의 자유로운 통행에 제공되는 사설도로로 보는 것이 타당하다(조심 2024서3159, 2025.2.26.)고 판단하였다.위 선결정례와 사실관계가 유사한 쟁점①토지의 경우, 주변에 공도가 있으나 장애물로 인해 사실상 이용이 원활하지 않고, 일반인들이 이를 이용하는데 아무런 제약을 두지 않으며, 청구법인이 이를 독자적·배타적으로 사용하거나 수익할 가능성이 없으므로 재산세 비과세 대상에 해당한다.따라서, 쟁점토지는 「지방세법」 제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에 따라 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설도로에 해당하므로, 해당 면적에 해당하는 재산세 등 합계 OOO원을 아래와 같이 환급해 줄 것을 요청하는 것이다.＜청구법인의 심판청구세액＞

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○나. 처분청 의견(1) 쟁점①토지와 인접한 곳에는 이 건 공도가 존재하고 있고, 이 건 공도의 규모는 대중들이 통행로로 사용할 수 있는 상당한 넓이이다. 또한, 청구법인은 쟁점①토지에 천막 및 매대 등을 설치하여 판매활동을 하고 있어 이는 배타적으로 사용·수익할 권리라고 볼 수 있고, 쟁점①토지가 일부 보행자의 통행에 공여되고 있다는 사실만으로 이를 재산세 비과세 대상인 ‘일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설된 사도’로 볼 수는 없다.(2) 「지방세법」제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에서 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로에 대하여 비과세 대상으로 규정하고 있는 반면, 「건축법 시행령」제80조의2에 따른 대지 안의 공지를 재산세 과세 대상으로 규정한 취지는 「건축법」 등 관계 규정에 의하여 건축선이나 인접대지 경계선으로부터 띄어야 할 거리를 둠으로 인하여 생긴 공지(空地)에 대하여 당해 대지 소유자가 그 소유건물의 개방감과 안정성을 확보하고 고객을 유치하기 위한 목적 등으로 그 사용·수익 방법의 하나로 보고 있다.따라서, A OOO점의 출입구와 접해있는 쟁점②토지에 대하여 청구법인은 언제든 독점적이고 배타적인 지배권(사용수익권)을 행사할 가능성이 있으므로, 재산세 비과세 대상인 사도로 볼 수 없다.

3. 심리 및 판단가. 쟁점쟁점토지를 재산세 비과세 대상인 ‘사설 도로’로 볼 수 있는지 여부나. 관련 법령 : ＜별지＞ 기재다. 사실관계 및 판단(1) 청구법인 및 처분청이 제출한 심리자료에 따르면, 다음과 같은 사실이 나타난다.(가) 등기사항일부증명서(법인)에 의하면, 청구법인은 2021.7.30. 설립된 프로젝트 금융투자법인으로, 부동산의 임대차, 부동산 개발 등의 방법으로 자산을 투자·운용하여 얻은 수익을 주주에게 배당하는 것을 주요 사업목적으로 하고 있고, 2025.10.10. 서울특별시 강서구 OOO으로 본점을 이전한 것으로 확인된다.(나) 등기사항전부증명서(부동산)에 따르면, 청구법인은 2021.8.13. 이 건 토지 및 이 건 건축물을 매매를 원인으로 취득하였고, 2024.8.31. 이를 B 주식회사에 신탁한 것으로 확인된다.＜쟁점토지 및 건축물 평면도＞

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○(다) 처분청은 2025.9.5. 이 건 토지를 건축물의 부속토지로 보아 별도합산과세대상으로 구분하고 「지방세법」 제111조 제1항 제1호 나목의 세율을 적용하여 산출한 이 건 재산세를 부과·고지하였으며, 청구법인은 2025.9.30. 이를 납부하였다.(라) 건축물대장 등에 의하면, 이 건 건축물은 2003.10.31. 사용승인을 받고, 지하 2층∼지상 5층의 연면적 OOO㎡ 규모로 A OOO점에 임대되고 있었으나, A OOO점은 2026.2.11.부터 폐업중인 것으로 확인된다.(마) 처분청 담당자가 2025.12.22. 쟁점토지를 방문 후, 그 사용현황을 조사하고 작성한 출장보고서의 주요내용은 아래와 같다.＜처분청 출장보고서＞

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○(바) 우리 원 조사담당자가 2026.5.8. 쟁점토지를 현지확인조사한 결과, 그 세부내용 및 현장사진은 아래와 같다.1) 쟁점①토지는 A OOO점과 그 앞의 이 건 대로 사이에 위치해 있어 유동인구가 있고, 쟁점①토지와 접한 바깥쪽으로 폭이 약 1.2∼4.5m의 이 건 공도가 위치해 있으며, 불특정 다수가 이동을 위해 이 건 공도와 쟁점토지를 함께 이용하고 있는 것으로 확인된다.2) 쟁점①토지와 이 건 대로 사이의 이 건 공도에는 지하통로, 엘리베이터, 변압기, 가로등 및 가로수 등이 있는 것으로 확인된다.＜쟁점①토지 현장사진＞

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○3) 쟁점②토지에는 유동인구가 거의 없고, 처분청 담당자가 현장조사일의 전날(2026.5.7.) 방문했을 때 일반인의 통행을 막기 위한 통행차단 울타리(바리케이트)가 설치되어 있었다고 진술하였다.＜쟁점②토지 현장사진＞

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○(사) 토지이음 상 쟁점①토지와 접한 이 건 공도의 토지이용확인서 현황은 아래와 같다.＜이 건 공도의 토지이용확인서＞

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○(아) 카카오맵상 쟁점①토지의 로드뷰(2010년·2025년)를 비교하면, 2010년에 비해 2025년 유동인구가 현저히 감소한 것으로 확인된다.＜쟁점①토지 유동인구 비교＞

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○(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여, 이 건에 대하여 살펴본다.(가) 「지방세법」 제109조 제3항 제1호에서 대통령령으로 정하는 도로에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에서 “도로”는 「도로법」에 따른 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설도로를 말한다고 규정하고 있다.또한, 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로는 「사도법」 제4조에 의한 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것만을 의미하는 것은 아니고, 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결상황, 주위의 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도는 「지방세법 시행령」 제108조 제1항 제1호 본문에서 정한 비과세 대상에 해당한다(대법원 2005.1.28. 선고 2002두2871 판결, 같은 뜻임)고 할 것이다.(나) 청구법인은 쟁점토지가 불특정 다수인이 아무런 제한 없이 자유롭게 이용하는 통행로이고, 공도가 부족하여 부득이하게 일반인의 통행로로 제공되고 있으므로, 「지방세법」제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에 따라 재산세가 비과세되는 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 ‘사설 도로’로서 재산세 비과세 대상에 해당한다고 주장한다.그러나, 쟁점①토지는 이 건 대로와 인접한 토지로 일반인들의 통행에 일부 공여되고 있다 하더라도 쟁점①토지와 이 건 대로 사이에는 이 건 공도가 있어 인근 버스정류장을 이용하거나 보도로 통행하는데 장애가 없어 보이고, 오히려 2025년도 재산세 과세기준일(2025.6.1.) 당시 이 건 건축물(A OOO점, 2026.2.11.부터 폐업)을 이용하는 이용객들이 출입하기 위한 목적으로 사용하였을 것으로 보이는 점,처분청 자료에 의하면, 쟁점①토지 지상 일부에는 물건이 적재되어 있는 것으로 확인되는 등 청구법인이 쟁점①토지에 대하여 독점적·배타적으로 수익할 지배권을 행사하고 있다고 볼 수 있는 점,쟁점①토지의 이용 현황상 일반인들이 통행할 수 있는 사도로서의 기능이 어느 정도 있는 것으로 보인다 하더라도, 보행자의 통행을 위해 쟁점토지와 연접하여 약 1.2∼4.5m 폭원의 이 건 공도가 설치되어 있고, 이 건 공도 상에 지하철 환기시설, 가로수 등이 설치되어 있어 공도의 폭원이 좁아짐을 고려하더라도 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이 쟁점①토지를 불특정 다수인들의 통행로로 제공하게 되었다거나 청구법인이 이를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 전혀 없는 경우로 보기는 어려운 점,한편, A OOO점의 출입구와 접해있는 쟁점②토지는 이 건 건축물과 이웃한 OOO 건물에 부속된 통행로와 담장으로 구분되어 있고, 입구에 통행차단 울타리가 설치되어 있어 필요에 따라 언제든 독점적이고 배타적인 지배권(사용수익권)을 행사할 가능성이 있어 보이며, ‘대지 안의 공지’로 이 건 건축물의 개방감과 안정성을 확보하고 A OOO점 매장 고객을 유치하기 위한 목적이 크다고 볼 수 있는 점,쟁점토지가 부수적으로 보행자들의 통행에 공여되고 있다는 사실만으로 이를 재산세 비과세 대상인 사도로 볼 수는 없고, 재산세가 비과세되는 사도는 일반인들이 부득이하게 통행로로 사용하는 경우 등으로 한정하는 것이 조세법규의 엄격해석 원칙에 부합하는 것인바, 쟁점토지를 「지방세법」제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에 따라 재산세가 비과세되는 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 ‘사설 도로’로 보기는 어려운 점 등에 비추어, 처분청이 이 건 재산세를 부과한 처분은 달리 잘못이 없는 것으로 판단된다.

4. 결 론이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 「지방세기본법」제96조 제7항과 「국세기본법」제80조의2 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.＜별지＞ 관련 법령(1) 지방세법제109조(비과세) ③ 다음 각 호에 따른 재산(제13조 제5항에 따른 과세대상은 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령으로 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산(제3호 및 제5호의 재산은 제외한다) 및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 재산세를 부과한다.

1. 대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지(2) 지방세법 시행령제108조(비과세) ① 법 제109조 제3항 제1호에서 “대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지”란 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다.

1. 도로 : 「도로법」에 따른 도로(같은 법 제2조 제2호에 따른 도로의 부속물 중 도로관리시설, 휴게시설, 주유소, 충전소, 교통ㆍ관광안내소 및 도로에 연접하여 설치한 연구시설은 제외한다)와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로. 다만,「건축법시행령」제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다.

(3) 건축법제46조(건축선의 지정) ① 도로와 접한 부분에 건축물을 건축할 수 있는 선[이하 “건축선(建築線)”이라 한다]은 대지와 도로의 경계선으로 한다. 다만, 제2조 제1항 제11호에 따른 소요 너비에 못 미치는 너비의 도로인 경우에는 그 중심선으로부터 그 소요 너비의 2분의 1의 수평거리만큼 물러난 선을 건축선으로 하되, 그 도로의 반대쪽에 경사지, 하천, 철도, 선로부지, 그 밖에 이와 유사한 것이 있는 경우에는 그 경사지 등이 있는 쪽의 도로경계선에서 소요 너비에 해당하는 수평거리의 선을 건축선으로 하며, 도로의 모퉁이에서는 대통령령으로 정하는 선을 건축선으로 한다.제58조(대지 안의 공지) 건축물을 건축하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 용도지역ㆍ용도지구, 건축물의 용도 및 규모 등에 따라 건축선 및 인접 대지경계선으로부터 6미터 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 거리 이상을 띄워야 한다.

(4) 건축법 시행령제80조의2(대지 안의 공지) 법 제58조에 따라 건축선(법 제46조제1항에 따른 건축선을 말한다. 이하 같다) 및 인접 대지경계선(대지와 대지 사이에 공원, 철도, 하천, 광장, 공공공지, 녹지, 그 밖에 건축이 허용되지 아니하는 공지가 있는 경우에는 그 반대편의 경계선을 말한다)으로부터 건축물의 각 부분까지 띄어야 하는 거리의 기준은 별표 2와 같다.