1 쟁점토지가 「지방세법 시행령」 제102조 제5항 제2호에서 규정하고 있는 분리과세대상토지에 해당하는지 여부2 쟁점토지를 재산세 도시지역분 부과 대상에서 제외하여야 한다는 청구주장의 당부3 쟁점토지를 사권제한 토지로 보아 재산세의 100분의 50을 감면하여야 한다는 청구주장의 당부

1. 처분개요가. 처분청은 2025년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 청구법인이 소유하고 있는 서울특별시 중구 OOO 외 3필지 토지 2,239.5㎡(이하 “이 건 토지”라 한다)를 별도합산과세대상(2,176.7㎡)과 비과세대상(62.8㎡)으로 구분하여, 2025.9.17. 청구법인에게 재산세 OOO원, 재산세 도시지역분 OOO원, 지방교육세 OOO원 합계 OOO원(이하 “이 건 재산세 등”이라 한다)을 부과·고지하였다.

나. 청구법인은 이에 불복하여 2025.12.8. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구법인 주장 및 처분청 의견가. 청구법인 주장(1) 이 건 토지 중 서울특별시 중구 OOO 토지 192㎡(이하 “쟁점토지”라 한다)는 분리과세대상으로 구분하여야 한다.(가) 청구법인은 2020.7.10. 서울특별시 중구 OOO 일대에 업무시설 및 근린생활시설용 건축물을 신축하여 분양하는 사업(OOO 도시정비형재개발사업, 이하 “이 건 개발사업”이라 한다)을 시행하기 위해 설립된 프로젝트금융투자회사이다.(나) 서울특별시장은 2022.3.17. 이 건 개발사업에 대한 정비계획 변경 및 지형도면 고시를 하였고, 처분청은 2024.6.19. 이 건 개발사업의 시행계획(이하 “이 건 실시계획”이라 한다)을 인가하였다.(다) 이 건 개발사업의 시행계획 인가서를 보면, 그 사업대상면적은 2,191.3㎡인데, 그 중 1,936.5㎡는 건축물의 부속토지이고, 나머지 254.8㎡는 공공시설로서, 사업시행자인 청구법인이 공원(서울특별시 중구 OOO 토지 62.8㎡) 또는 도로(서울특별시 중구 OOO 토지 192㎡)로 조성하여 관리청(처분청)에 무상귀속하여야 한다고 고시되었다.(라) 처분청은 공공시설인 도로로 지정된 서울특별시 중구 OOO 토지 192㎡(쟁점토지)를 건축물의 부속토지로 보아 별도합산과세대상으로 구분하여 재산세 등을 부과·고지하였다.(마)「지방세법」제106조 제1항 제3호 마목 및 같은 법 시행령 제102조 제5항 제2호 가목에서 개발사업 관계법령(「도시 및 주거환경정비법」등)에 따른 개발사업의 시행자가 개발사업의 실시계획승인을 받은 토지로서 개발사업에 제공하는 토지 중 국가나 지방자치단체에 무상귀속되는 공공시설용 토지는 분리과세대상으로 구분한다고 규정하고 있다.(바) 쟁점토지는「도시 및 주거환경정비법」에 따른 개발사업의 시행자인 청구법인이 이 건 개발사업에 대한 시행계획 승인을 받은 공공시설용 토지로서 처분청에 무상귀속하여야 하는 토지이므로 쟁점토지를 분리과세대상으로 구분하여야 한다.(사) 조세심판원은「지방세법 시행령」제102조 제5항 제2호 가목에서 “개발사업에 제공하는 토지”의 의미와 관련하여 사업시행자가 대상부지를 “다른 용도로 사용하지 아니한 이상, 정비사업계획에 따라 개발사업에 제공하는 토지”에 해당한다고 판단하였는바, 사업시행자가 당초 인가받은 개발계획상의 용도 이외의 다른 목적으로 적극적으로 사용한 경우가 아니라면 분리과세대상으로 보는 것이 타당하다(조심 2024지1180, 2025.2.11.)(아) 처분청이 제시한 조세심판원 결정(조심2023지347, 2023.11.7.)에서도 사업시행자가 무상귀속 대상이 된 용지의 지상 건물을 철거하지 않고 계속해서 당초 용도(모델하우스 임대 등)로 사용한 부분은 분리과세 대상에서 제외하였으나, 사업자가 대상 건물을 외부에 임대하지 않고 공실 상태로 둔 경우 그 부속토지는 이미 분리과세대상 토지로 인정하고 있음을 확인할 수 있다.(자) 청구법인은 2024.6.19. 이 건 실시계획인가를 받은 후 2025.8.22. 서울특별시 중구 OOO 토지(1,936.50㎡)에 있는 종전 건축물의 멸실 공사를 완료한 후 2025.8.26. 그 지상에 업무시설 및 근린생활시설용 건축물(30,076.28㎡, 이하 “이 건 건축물”이라 한다)을 신축하는 공사를 시작하여 2025년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 건축물 신축 공사를 진행하고 있다.(차) 청구법인이 2022.3.29. 쟁점토지를 취득한 후 쟁점토지에 있던 종전 건축물을 공실 상태로 유지되고 있고, 그 밖에 외부에 임대된 사실이 없을 뿐 아니라, 기부채납을 받게 될 서울특별시장의 요청을 받아들여 서울특별시장이 추진하는 OOO 조성사업을 위해 기부채납 전까지 서울특별시장이 무상사용하도록 한 상태이다.(카) 이와 같이, 쟁점토지는 2025년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 이 건 개발사업 외 다른 용도로 사용·수익되지 않고 있을 뿐만 아니라 으며, 서울특별시장에게 기부채납할 때까지 서울특별시에 무상 제공하고 있음을 볼 때, 쟁점토지는 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 개발사업의 시행자인 청구법인이 이 건 개발사업에 대한 시행계획 승인을 받은 공공시설용 토지로서 분리과세대상으로 구분하여야 한다.

(2) 쟁점토지는「지방세법」제112조 제3항에서「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 지형도면이 고시된 공공시설용지에 대해서는 재산세 도시지역분 부과 대상에서 제외하고 있으므로 쟁점토지에 대한 재산세 도시지역분은 취소하여야 한다.

(3) 쟁점토지는「지방세특례제한법」제84조 제2항에 따른 사권제한토지로서 재산세의 100분의 50을 경감하여야 한다.(가)「지방세특례제한법」제84조 제2항에서「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지로서 도시ㆍ군관리계획의 결정 및 도시ㆍ군관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 후 과세기준일 현재 미집행된 토지의 경우 해당 부분에 대해서는 재산세의 100분의 50을 2027.12.31.까지 경감한다고 규정하고 있다.(나) 위의 규정은 도시관리계획의 결정으로 사권이 제한되는 토지에 대해 재산세를 감면하는 규정으로 그 종기(終期)에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않다.(다) 대법원은「지방세특례제한법」제84조 제2항의 개정 경위와 개정이유 등을 고려하여 공사 등이 이루어지고 있으나 아직 완료되지 않은 상태의 토지는「지방세특례제한법」제84조 제2항에서 규정하고 있는 미집행토지에 해당한다고 보아 해당 토지에 대해서는 재산세의 100분의 50을 감면하여야 한다고 판결(대법원 2025.10.30. 선고 2025두34430 판결)하였을 뿐만 아니라, 나아가 최근 대법원은 본안 심리를 거쳐, 이러한 종전 판례의 법리를 더욱 확고히 하는 입장을 재차 확인하였다 (대법원 2026.3.12. 선고 2025두35308 판결).(라) 쟁점토지는 2025년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지로서 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 후 미집행된 토지에 해당하므로 쟁점토지의 재산세는 100분의 50을 감면하여야 한다.

(4) 결국, 쟁점토지(192㎡)에 대한 재산세 등은 분리과세대상으로 구분하여 산출한 재산세의 100분의 50을 감면하고, 재산세 도시지역분은 면제하는 것이 타당하다.

나. 처분청 의견(1) 쟁점토지는「지방세법 시행령」제102조 제5항 제2호 가목에서 규정하고 있는 분리과세대상에 해당하지 않는다.(가)「지방세법 시행령」제102조 제5항 제2호 가목에서 개발사업 관계법령에 따른 개발사업의 시행자가 개발사업의 실시계획승인을 받은 토지로서 개발사업에 제공하는 토지 중, 지방자치단체에 무상귀속되는 공공시설용 토지거나 국가 등에 기부채납하기로 한 기반시설용 토지를 분리과세대상으로 규정하고 있다.(나)「지방세법 시행령」제102조 제5항 제2호 가목에서 개발사업에 제공하는 토지라는 규정을 둔 것으로 보아, 여기에서 분리과세대상이 되는 토지는 개발사업의 실시계획 승인을 받고 사실상 개발사업에 제공되는 토지를 말한다고 보는 것이 타당하다.(다) 쟁점토지가 개발사업에 제공되었다고 보기 위해서는 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 건축물 철거를 위한 준비에 착수하여야 할 것인데, 이 건 개발사업의 경우 2024.6.19. 처분청으로부터 실시계획승인을 받았으나 현재까지 건축물의 해체·멸실 대한 허가 및 착공 신고를 하지 않고 있으므로, 쟁점토지는「지방세법 시행령」제102조 제5항 제2호 가목에서 규정하고 있는 분리과세대상에 해당하지 않는다고 보는 것이 타당하다(조심 2023지347, 2023.11.7.).(2) 쟁점토지에 대해서는「지방세법」제112조 제3항에 따라 재산세 도시지역분을 면제하는 것이 타당하다고 보이므로 청구주장을 인용하는 것이 타당하다.(3)「지방세특례제한법」제84조 제2항에서 미집행에 대한 정의를 두고 있지는 아니하나,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에서 도시계획시설 결정 및 실시계획의 인가가 있게 되면 사업시행자가 해당 토지 등을 협의매수 하거나 수용 및 공사 착공 등의 절차가 진행할 수 있고,조세심판원도 도시계획시설의 미집행의 종기를 실시계획의 승인일로 보아야 한다고 결정하였는바, 쟁점토지를 사권제한토지로 보아 재산세의 100분의 50을 감면하여야 한다는 청구주장은 받아들일 수 없다.

3. 심리 및 판단가. 쟁점① 쟁점토지가「지방세법 시행령」제102조 제5항 제2호에서 규정하고 있는 분리과세대상토지에 해당하는지 여부② 쟁점토지를 재산세 도시지역분 부과 대상에서 제외하여야 한다는 청구주장의 당부③ 쟁점토지를 사권제한 토지로 보아 재산세의 100분의 50을 감면하여야 한다는 청구주장의 당부나. 관련 법령 : ＜별지＞ 기재다. 사실관계 및 판단(1) 청구법인과 처분청이 제출한 심리자료에 의하면 다음과 같은 사실이 나타난다.(가) 청구법인은 2020.7.10. 본점소재지를 경기도 용인시 OOO로 하고, 목적사업을 서울특별시 중구 OOO 일대에 업무시설 및 근린생활시설용 건축물을 신축하여 분양하는 사업으로 하여 설립된 프로젝트금융투자회사이다.(나) 서울특별시장은 2022.3.17. 쟁점토지(192㎡)를 도시계획시설(도로)로 결정(이하 “이 건 도시계획시설 결정”이라 한다)하고, 지형도면을 고시하였다(서울특별시 고시 OOO).(다) 서울특별시장은 2024.4.18. 청구법인에게 쟁점토지 192㎡ 중 171㎡에 대해 무상사용을 요청하였고, 청구법인은 2024.4.24. 서울특별시장이 해당 토지를 이 건 개발사업이 완료될 때까지 무상으로 사용하는데 동의하였다.(라) 처분청이 2024.6.19. 고시한 이 건 실시계획인가(승인)를 보면, 이 건 개발사업의 사업시행자인 청구법인은 서울특별시 중구 OOO 토지(1,936.5㎡)에 이 건 건축물을 신축하면서, 서울특별시 중구 OOO 토지(192㎡, 쟁점토지)와 같은 동 OOO 토지에 각각 도로와 공원 등을 설치하여 관리청(처분청)에 무상귀속하는 것으로 기재되어 있다.(마) 청구법인은 2025.8.22. 서울특별시 중구 OOO 토지(1,936.5㎡)에 있는 종전 건축물을 멸실한 후 2025.8.26. 이 건 건축물의 신축공사를 착공하여 2025년도 재산세 과세기준일 현재 이 건 건축물(30,076.28㎡)의 신축 공사를 진행하고 있으나, 쟁점토지의 경우에는 그 지상에 있는 건축물을 멸실하지 않은 상태에서 OOO에 무상으로 제공하여 OOO가 2025.12.17.부터 2027.12.31.까지 OOO의 임시청사로 사용하고 있다.(바) 처분청은 이 건 토지 중 서울특별시 중구 OOO 토지 (62.8㎡)에 대해서는 공공용으로 사용하는 것으로 보아 재산세 등을 비과세하였다.

(2) 먼저, 쟁점①에 대하여 본다.(가)「지방세법」제106조 제1항 제3호 마목에서 국가 및 지방자치단체 지원을 위한 특정목적 사업용 토지로서 대통령령으로 정하는 토지를 분리과세대상으로 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제102조 제5항 제2호 본문 및 가목에서 대통령령으로 정하는 토지를「도시 및 주거환경정비법」등 개발사업 관계법령에 따른 개발사업의 시행자가 개발사업의 실시계획승인을 받은 토지로서 개발사업에 제공하는 토지 중 개발사업 관계법령에 따라 국가나 지방자치단체에 무상귀속되는 공공시설용 토지로 규정하고 있다.(나) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 살피건대, 쟁점토지는 청구법인이 도시계획시설(도로)로 조성하여 이 건 개발사업의 준공과 동시에 처분청에 무상귀속시켜야 하는 토지이므로 그 자체로 국가 및 지방자치단체 지원을 위한 특정목적 사업용 토지에 해당한다고 볼 수 있는 점,또한, 서울특별시장은 2024.4.18. 청구법인에게 쟁점토지(192㎡) 중 171㎡에 대해 무상사용을 요청하였고, 청구법인이 2024.4.24. 이에 대해 동의한 것을 보면, 청구법인이 행정관청의 무상 사용을 동의한 이상 그 이후부터는 쟁점토지를 지방자치단체 지원을 위한 목적에 사용하는 것으로 보는 것이 합리적인 점,「지방세법 시행령」제102조 제5항 제2호 가목에서「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 개발사업 관계법령에 따른 개발사업의 시행자가 개발사업의 실시계획승인을 받은 토지로서 개발사업에 제공하는 토지 중 국가나 지방자치단체에 무상귀속되는 공공시설용 토지를 분리과세대상으로 규정하고 있는데, 여기에서 ‘개발사업에 제공하는 토지’란 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 개발사업에 따른 도시계획시설(도로 등)의 조성공사를 착공한 토지뿐만 아니라 지방자치단체가 요청한 용도로 사용하기 위해, 그 조성공사를 하지 못하고 있는 토지도 포함한다고 보는 것이 국가 또는 지방자치단체에 무상귀속이나 기부채납을 하기 위해 보유하고 있는 토지에 대한 보유세 부담을 덜어주기 위해 신설한 해당 규정의 입법 취지에 부합한다고 보이는 점 등에 비추어,쟁점토지를「지방세법 시행령」제102조 제5항 제2호 가목에서 규정하고 있는 토지로 보아 분리과세대상으로 구분하여 재산세을 부과하는 것이 타당하다고 판단된다.

(3) 다음으로 쟁점②에 대하여 보면,「지방세법」제112조 제3항에서 재산세 도시지역분 적용대상 지역 안에 있는 토지 중「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 지형도면이 고시된 공공시설용지는 재산세 도시지역분 과세대상에서 제외한다고 규정하고 있고, 쟁점토지가「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 지형도면이 고시된 공공시설용지(도로)라는 사실은 다툼이 없으므로 쟁점토지에 대한 재산세 도시지역분은 취소하는 것이 타당하다고 판단된다.

(4) 끝으로, 쟁점③에 대하여 본다.(가)「지방세특례제한법」제84조 제2항에서「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지(주택의 부속토지를 포함한다)로서 같은 법 제30조 및 제32조에 따라 도시ㆍ군관리계획의 결정 및 도시ㆍ군관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 후 과세기준일 현재 미집행된 토지의 경우 해당 부분에 대해서는 재산세의 100분의 50을 2027년 12월 31일까지 경감한다고 규정하고 있다.(나)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에서 ‘미집행’이란 도시·군계획시설의 이행 여부를 판단하는 핵심 기준으로서, 같은 법 제85조의 단계별 집행계획 및 제88조의 실시계획 인가 제도가 모두 실시계획 인가 등 집행 절차의 실제 개시 여부를 중심으로 이행·미이행을 구분하고 있고 장기미집행 도시·군계획시설 제도 또한 집행 단계가 착수되지 않은 경우를 미집행으로 규정하여 법률 전체에서 이 용어가 집행 개시의 유무와 일치하는 체계를 형성하고 있다.(다)「지방세특례제한법」제84조 제2항에서 규정하고 있는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제30조 및 제32조에 따라 도시ㆍ군관리계획의 결정 및 도시ㆍ군관리계획에 관한 지형도면이 고시된 공공시설에 대한 재산세 감면은 도시계획시설로 결정됨에 따라 재산권이 제한되는 상황을 완화하기 위한 보완적 장치로서, 해당 조항이 사용하는 ‘미집행’ 역시 도시·군계획시설 제도에서의 ‘미집행’과 동일하게 집행 미개시 상태를 의미하는 것으로 이해하는 것이 법 체계적 정합성과 입법 목적 모두에 부합한다고 할 것이다.(라) 따라서, 처분청이 2024.6.19. 이 건 실시계획을 승인함으로써 그 집행이 시작된 이상, 2025년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 쟁점토지를 ‘미집행 토지’로 볼 수는 없다고 판단된다(조심 2025지458, 2025.11.24., 조세심판관합동회의 같은 뜻임).4. 결론이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 일부 이유 있으므로「지방세기본법」제96조 제7항과「국세기본법」제80조의2, 제65조 제1항 제2호 및 제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다.＜별지＞ 관련 법령(1) 지방세법제106조[과세대상의 구분 등] ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 다음 각 호에 따라 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.

2. 별도합산과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지3. 분리과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 국가의 보호ㆍ지원 또는 중과가 필요한 토지로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지마. 국가 및 지방자치단체 지원을 위한 특정목적 사업용 토지로서 대통령령으로 정하는 토지제112조[재산세 도시지역분] ① 지방자치단체의 장은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제6조 제1호에 따른 도시지역 중 해당 지방의회의 의결을 거쳐 고시한 지역(이하 이 조에서 “재산세 도시지역분 적용대상 지역”이라 한다) 안에 있는 대통령령으로 정하는 토지, 건축물 또는 주택(이하 이 조에서 “토지등”이라 한다)에 대하여는 조례로 정하는 바에 따라 제1호에 따른 세액에 제2호에 따른 세액을 합산하여 산출한 세액을 재산세액으로 부과할 수 있다.

2. 제110조에 따른 토지등의 과세표준에 1천분의 1.4를 적용하여 산출한 세액③ 제1항에도 불구하고 재산세 도시지역분 적용대상 지역 안에 있는 토지 중「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 지형도면이 고시된 공공시설용지 또는 개발제한구역으로 지정된 토지 중 지상건축물, 골프장, 유원지, 그 밖의 이용시설이 없는 토지는 제1항 제2호에 따른 과세대상에서 제외한다.

(2) 지방세법 시행령제102조[분리과세대상 토지의 범위] ⑤ 법 제106조 제1항 제3호 마목에서 “대통령령으로 정하는 토지”란 다음 각 호에서 정하는 토지(법 제106조 제1항 제3호 다목에 따른 토지는 제외한다)를 말한다.2.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」,「도시개발법」,「도시 및 주거환경정비법」,「주택법」 등(이하 이 호에서 “개발사업 관계법령”이라 한다)에 따른 개발사업의 시행자가 개발사업의 실시계획승인을 받은 토지로서 개발사업에 제공하는 토지 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지가.

개발사업 관계법령에 따라 국가나 지방자치단체에 무상귀속되는 공공시설용 토지나. 개발사업의 시행자가 국가나 지방자치단체에 기부채납하기로 한 기반시설(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조 제6호의 기반시설을 말한다)용 토지(3) 지방세특례제한법제84조[사권제한 토지 등에 대한 감면] ②「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지(주택의 부속토지를 포함한다)로서 같은 법 제30조 및 제32조에 따라 도시ㆍ군관리계획의 결정 및 도시ㆍ군관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 후 과세기준일 현재 미집행된 토지의 경우 해당 부분에 대해서는 재산세의 100분의 50을 2027년 12월 31일까지 경감한다.

(4) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률제2조[정의] 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.4. “도시ㆍ군관리계획”이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 개발ㆍ정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다.

라. 도시개발사업이나 정비사업에 관한 계획13. “공공시설”이란 도로ㆍ공원ㆍ철도ㆍ수도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공용 시설을 말한다.

서울특별시 중구청장이 2025.9.17. 청구법인에게 한 재산세 OOO원, 재산세 도시지역분 OOO원, 지방교육세 OOO원 합계 OOO원의 부과처분은 서울특별시 중구 OOO 토지 192㎡를 분리과세대상과 재산세 도시지역분 면제 대상으로 각각 구분하여 그 과세표준 및 세액을 경정하고 나머지 청구는 기각한다.