과태료의 시효-1

▶ 개요

○ ‘19. 1. 7. 권익위 제5소위는 경찰의 과태료 납부청구 이의(고충민원)에 대한 재심의에서 아래 주문으로 법무부장관에게 제도개선 의견표명을 의결하였습니다.* 제도개선 의견표명은 제도개선 권고와 달리 소위원회에서도 심의·가능[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]「국민권익위원회 제5소위원회 의결(의안번호 제2019-5소위01-09호)」생 략관계기관 1(법무부장관)에게, 「질서위반행위규제법」 제15조의 과태료 소멸시효 중단의 해석과 관련하여, 과태료 징수절차에서의 독촉은 최초 1회만이 시효중단의 효력이 인정된다는 내용을 질서위반행위규제법 해설집에 반영하는 등 일선의 혼선을 방지하기 위한 조치를 강구할 것을 제도개선 의견표명한다.

○ 위 사안은 경찰서장이 부과한 과태료의 소멸시효 완성여부가 문제되어 고충민원이 제기된 사안으로, 과태료 징수절차 따른 수회의 ‘독촉’을 모두 개별적인 소멸시효 중단사유로 보아야 하는지가 쟁점이었습니다.

○ 권익위는 과태료 체납에 따른 징수절차의 독촉이 수회가 있더라도 최초 1회의 독촉만 시효중단이 있는 것으로 해석하였습니다.

○ 권익위의 위와 같은 해석은 「과태료 징수절차의 ‘독촉’은 최초 1회의 독촉만 의미하는 것으로 해석할 수 없다」는 법무부의 기존 해석과 배치되는 것입니다.

○ 법무부는 권익위 의결 전 의견조회에 「권익위 해석 취지에 공감하나 제도개선에는 법리적·정책적 검토 필요로 단기간에 결정하기 곤란」하다는 취지의 의견을 회신한 바 있습니다.

○ 이때, 질서위반행위규제법 해설집 개정 시(‘18. 12. 발행) 기존 해설집에 기재된 「과태료 징수절차의 ‘독촉’은 최초 1회의 독촉만 의미하는 것으로 해석할 수 없다」 부분은 삭제할 예정으로 회신하였습니다(삭제 조치 실시).

▶ 권익위 제도개선 의견표명 논거

○ 판례상 국세체납절차로서의 ‘독촉’은 최초의 독촉만이 체납처분의 전제요건인 징수처분으로서 소멸시효 중단사유가 되고, 그 후 실시된 동일한 독촉은 민법상 ‘최고’의 의미일 뿐입니다.

○ 「질서위반행위규제법」 제15조와 제24조제3항은 ‘체납절차’ 규정뿐만 아니라 실체법적 효력 관련 규정 모두를 준용하는 의미입니다.

○ 「질서위반행위규제법」에서 「국세기본법」 제28조를 준용하는 이상, 소멸시효 중단사유로서의 ‘독촉’에 대한 판례의 해석이 동일하게 적용됨이 상당합니다.「대법원 1999. 7. 13. 선고 97누119 판결」구의료보험법(1994. 1. 7. 법률 제4728호로 전문 개정되기 전의 것) 제45조, 제55조, 제55조의2의 각 규정에 의하면, 보험자 또는 보험자단체가 사기 기타 부정한 방법으로 보험급여비용을 받은 의료기관에게 그 급여비용에 상당하는 금액을 부당이득으로 징수할 수 있고, 그 의료기관이 납부고지에서 지정된 납부기한까지 징수금을 납부하지 아니한 경우 국세체납절차에 의하여 강제징수할 수 있는바, 보험자 또는 보험자단체가 부당이득금 또는 가산금의 납부를 독촉한 후 다시 동일한 내용의 독촉을 하는 경우 최초의 독촉만이 징수처분으로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 되고 그 후에 한 동일한 내용의 독촉은 체납처분의 전제요건인 징수처분으로서 소멸시효 중단사유가 되는 독촉이 아니라 민법상의 단순한 최고에 불과하여 국민의 권리의무나 법률상의 지위에 직접적으로 영향을 미치는 것이 아니므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 할 수 없다.

○ 시효제도는 사실적 상태에 대한 시효이익 보유자의 기대를 보호하여 법적 안정성을 도모하기 위한 것으로, 각 독촉마다 소멸시효가 중단된다고 볼 경우 일련의 징수절차를 둔 제도의 취지를 달성하기 어렵습니다.

○ 과태료의 가액수준 등에 비추어 과태료 미납을 조세 미납보다 더욱 중한 사회질서 위반행위로 보고 징수절차 규정을 강하게 해석해야 할 특별한 이유가 있다고 보기도 어렵습니다.

▶ 법무부의 기존 해석 논거

○ 「과태료 징수절차의 ‘독촉’은 최초 1회의 독촉만 의미하는 것으로 해석할 수 없고, 각 독촉이 있는 때 마다 소멸시효가 중단된다」는 법무부 기존 해석의 논거는 아래와 같습니다.

○ ① 과태료는 질서위반행위에 대한 제재(행정벌)로서 그 법적성격이 조세와 본질적으로 다릅니다.

○ ② 「질서위반행위규제법」 제24조제3항은 ‘체납절차’에 관한 준용규정일 뿐, 실체법적 내용에 관한 것이 아닙니다.

○ ③ 「국세기본법」 제28조제1항제2호는 소멸시효 중단사유를 ‘독촉 또는 납부최고’라고만 규정된바, 문언적 해석에 충실할 필요가 있습니다.

○ ④ 독촉에 「민법」 제174조의 ‘최고’ 효력만 인정할 경우, 체납 과태료에 대해 최초 독촉 이후 시효중단을 시키려면 압류 등 체납처분이 무조건 필요하게 되어, 비교적 소액인 과태료 징수에 과도한 노력과 비용이 소요될 것입니다.

▶ 검토

○ 법무부의 기존 해석도 일응 타당한 측면이 있으나, 아래와 같은 사유로 권익위의 제도개선 의견표명 취지를 수용하여 해석변경 또는 법개정 등을 검토할 필요가 있습니다.

○ 「질서위반행위규제법」 제정 당시 과태료 부과의 제척기간(위반행위 종료 시로부터 5년)을 도입한 취지는 신속한 법률관계의 확정을 위한 것이나, 수회의 독촉으로 그때마다 소멸시효가 중단·새로 진행된다면 그 취지가 몰각될 우려가 있습니다.

○ 「질서위반행위규제법」이 과태료의 징수를 체납처분의 예에 따르고, 시효중단·정지에 관하여 「국세기본법」 제28조를 준용하는 이상 ‘독촉’의 시효중단 여부를 판례와 달리 해석할 경우 국민에게 불필요한 혼선 초래할 우려 또한 있습니다.

○ 그리고 추후 법원에서 법무부의 기존 해석과 배치된 판단을 할 가능성이 있고, 그 경우 법무부의 해석이 자의적이라는 비난의 우려도 있습니다.향후 계획(안)

▶ 법무부 입장 정리 방안

○ (제1안) 각 독촉시마다 소멸시효가 중단된다는 법무부의 기존 해석을 유지하되 추후 최초 1회 독촉만 소멸시효 중단되도록 「질서위반행위규제법」 개정을 추진하는 것입니다.

○ 이 안의 장점은 법무부 해석의 일관성을 유지할 수 있다는 점과 법개정으로 문제의 소지를 제거할 수 있다는 점입니다.

○ 다만 법개정에 상당한 시일이 소요될 것이므로 개정시까지 동일한 해석문제가 반복해서 발생할 것이고 이에 대한 부처질의에 대한 처리가 어려울 것이라는 단점이 있습니다.

○ (제2안) 각 독촉시마다 소멸시효가 중단된다는 법무부의 기존 해석만 변경하고 「질서위반행위규제법」 개정은 별도로 검토하지 아니하는 것입니다.

○ 이 안의 장점은 시일소요 없이 즉각 조치가 가능하다는 점과 「국세기본법」과 통일적 해석이 가능하다는 점입니다.

○ 단점으로는 기존 해석에 따라 ‘독촉’으로 소멸시효가 중단된 것으로 알고 체납 과태료를 납부한 당사자와의 형평성의 문제가 발생할 우려가 있고, 부당이득 반환 문제 등 극심한 혼란이 초래될 우려가 있다는 점입니다.

○ (제3안) 각 독촉시마다 소멸시효가 중단된다는 법무부의 기존 해석을 먼저 변경한 후 최초 1회 독촉만 소멸시효 중단되도록 「질서위반행위규제법」의 개정을 추진하는 것입니다.

○ 해석상 문제를 법개정으로 차단할 수 있다는 장점이 있고, 그 외 장·단점은 제2안과 동일합니다.

▶ 다. 검토의견: 제1안

○ 「질서위반행위규제법」의 유권해석 기관은 법무부이고 권익위는 법률 해석권한이 없어, 법무부는 권익위 소위의 제도개선 의견표명을 존중하여 차후 그 취지에 따라 관련 「질서위반행위규제법」 규정을 개정하는 것으로도 충분하다고 하겠습니다.

○ 특히 법무부의 기존 해석을 변경할 경우, 기존 해석에 따라 과태료를 납부한 당사자와의 형평성 문제와 부당이득 반환 문제 등 극심한 혼란이 초래될 것으로 예상됩니다.

○ 법무부의 기존 해석대로라도 최초 1회 독촉으로 5년의 소멸시효가 새로이 진행되는바, 새로운 소멸시효 완성이 임박하도록 체납처분이 실시되지 않은 경우의 상당부분은 결손처분이 가능할 것으로 예상되어, 해석변경으로 구제되는 사례보다 초래되는 문제점이 더욱 클 것으로 판단되기 때문입니다.* 강제집행이 어렵고 결손처분 요건에도 해당되지 않는 소액의 과태료 체납사례가 문제될 것이나, 법개정 또는 법원의 별도 판단 전까지는 기존 해석을 유지함이 상당합니다.