□ 이 건 민참사업과 관련하여 물가변동에 따른 사업비를 증액 조정(이하 “물가변동증액”)할 수 있는지에 대해 ① 민참사업의 구조 및 특징 ② 물가변동 관련 협약내용 ③ 물가변동에 따른 사업비 조정 가능 여부 순으로 검토함① 민참사업의 구조와 특징
○ 공사가 추진하고 있는 민참사업은 「공공주택 특별법」(이하 “공공주택법”)에 따라 공공시행자인 공사가 공모를 통해 민간사업자를 선정하고 사업협약을 체결하여 공동으로 공공주택사업을 추진하는 방식의 사업으로- 공공시행자는 공공주택 건설을 위한 토지를 공급하고, 민간사업자는 건설자금을 조달하여 주택을 건설하는 구조로서 수익 배분방식에 따라 수익분배형과 단순도급형으로 구분되는데- 이 건 민참사업은 단순도급형으로서 민간사업자가 설계ㆍ공사ㆍ분양 업무 등을 수행하게 되고, 공공시행자는 민간사업자가 공모 시 제안한 투자비를 지급(분양수입금으로 사업비를 우선 지급한 후 최종적으로 주택이 준공되어 사업이 완료되면 사업비를 최종 정산함)하고 사업에 따른 수익금은 공공시행자에게 귀속되는 구조로- 사업에 따른 손익(분양에 따른 이익이나 미분양에 따른 손실)을 공공시행자가 책임지고 민간사업자는 제안한 투자비만 지급받는다는 점에서 지분율에 따라 손익을 분배하는 수익분배형 사업과 차이가 있음
○ 또한 이 건 쟁점이 되는 민참사업은 물가변동 반영과 관련하여 공공기관이 발주하는 공사와 차이가 있는데- 공공기관이 발주하는 공사는 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]」(이하 “국가계약법”)에 따른 도급계약으로 물가변동(계약금액을 구성하는 품목 또는 비목 가격의 변동)이 발생하는 경우 국가계약법 제19조 등에 따라 물가변동을 반영하여 계약금액을 조정하도록 되어 있으나,- 민참사업은 공사와 민간사업자가 공동사업시행자로서 동업자 관계이고 공사가 민간사업자로부터 사업비를 제안받아 협약을 체결하여 사업을 추진하는 구조임에 따라 물가변동에 따른 손실 위험을 각자 부담한다는 취지로 물가변동으로 인한 사업비 조정을 배제한다는 조항을 포함하여 협약을 체결하여 왔음② 물가변동 관련 협약 내용
○ 이 건 공사와 민간사업자간 체결한 민참사업 협약서에 따르면 “민간사업자가 제안한 사업비는 본 협약 체결 이후 설계변경, 물가변동 사유로 변경될 수 없다. 단 사업비 조정이 객관적으로 불가피한 경우에는 공사와 민간사업자가 상호 협의하여 조정할 수 있으며, 공사의 귀책사유로 사업기간이 연장될 경우에는 연장된 기간에 대하여 물가변동을 반영할 수 있다”고 되어 있음- 따라서 당사자간 의사합치로 물가변동 사유로 사업비를 조정하지 않는다고 약정했으므로 물가변동이 발생하더라도 협약 내용에 따라 사업비를 조정하지 않는 것이 원칙이라고 판단됨- 다만, 협약서의 단서 조항에 협약 당사자간 사업비 조정이 객관적으로 불가피한 경우 상호 협의하여 조정할 수 있다는 단서조항이 있으므로 물가변동에 따른 사업비 조정이 불가능한 것은 아니라고 판단됨
○ 이와 관련하여 대법원 판결 내용을 살펴보면,- 해당 사안이 사법상 계약인 경우로서 국가계약법을 따르는 공공계약의 경우 계약상대자와의 합의에 기초하여 계약당사자 사이에만 효력이 있는 특수조건을 부가(물가변동 배제특약)하는 것을 금지하거나 제한할 수 없다*고 판시(대법원 2017. 12. 21. 선고 2012다74076 전원합의체 판결)하였고[[[MEMO]]]* 당사자들 사이의 의사합치로서 배제특약을 규정한 이상 물가변동 배제특약의 효력을 쉽사리 부정할 수 없으며, 국가계약법(제5조[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]])에 따라 부당특약으로서 효력이 없다고 하기 위해서는 그 특약이 계약상대자에게 다소 불이익하다는 점만으로는 부족하고, 정당한 이익과 합리적인 기대에 반하여 형평에 어긋나는 특약을 정함으로써 계약상대자에게 부당하게 불이익을 주었다는 점이 인정되어야 한다고 보아 물가변동 배제특약의 유효성을 인정하였음[[[MEMO]]]- 최근에는 사법상 계약인 경우로서 사인 간의 공사도급계약에 대해 도급인의 귀책사유로 착공이 8개월 이상 지연됨으로 인해 원자잿값이 2배 가량 인상된 사정 등이 수급인에게 현저히 불공정한 경우에 해당한다고 보아 「건설산업기본법」(제22조 제5항)에 의거 물가변동 배제특약을 무효로 판단(부산고법 2023. 11. 29. 선고 2023나50434 판결, 대법원 2024. 4. 4. 선고 2023다313913 심리불속행 기각판결)하였음
▶ 따라서 물가변동 배제특약의 효력을 일괄로 인정하거나 부정할 수 없고 제반 사정을 참작하여 판단할 필요가 있다고 보임③ 물가변동에 따른 사업비 조정 가능 여부
○ 최근 원자잿값 급등, 고금리 등으로 인해 건설경기가 악화되고 민참사업에 참여하고 있는 민간사업자의 물가변동 증액 요구가 커지자, 정부는 건설업계의 위기가 국가 경제에 미치는 파장, 공공주택 공급계획 차질에 따른 국민 피해 등을 고려하여 '23. 12월 ㉮㉱부 민관합동 PF조정위원회의 조정을 통해 위 사업을 정상화 대상으로 지정하였고,- PF조정위원회는 민참사업을 추진하는 기관(㉮㉲공사, ㉮㉳공사 등)에게 물가변동에 따른 사업비 조정 관련 공사비 조정 가이드라인을 제시하고 민간사업자와 적극 협의하도록 권고하였으며- '24. 3월 정부가 개최한 ㉮㉴회의에서도 국가경제 상황 등을 고려하여 민참사업에 대해 물가변동에 따른 사업비 조정 필요성을 인정하였음
▶ 따라서 이 건 공사가 민간사업자의 물가변동 증액 요구를 수용해야 할 의무는 없다고 판단되나,- 공사비 급등으로 인한 건설업계의 위기가 국가경제에 미치는 파장 등을 고려하여 정부가 민참사업에 대해 물가변동에 따른 사업비 조정 필요성을 인정하고 조정하는 것으로 정책 결정하였고- 협약서 상에 물가변동에 따른 사업비 조정이 완전히 금지되는 것이 아니라 사업비 조정이 객관적으로 불가피한 경우 상호 협의를 통해 사업비 조정을 할 수 있도록 단서 조항이 약정되어 있으므로 협약 당사자간 상호 합의하는 경우 물가변동에 따른 사업비 조정은 가능하다고 판단됨
○ 한편 PF조정위원회가 민참사업의 공동사업자간 원만한 협의를 위하여 제시한 공사비 조정 가이드라인에 따르면
- 일정 기간 동안의 건설공사비지수 변동폭을 활용하여 사업기간(협약일→준공일)의 ‘실제 물가인상률’을 산정하고, 정상적인 기간(입찰일 기준 과거 10년간)의 연평균 ‘정상 물가인상률’을 공제한 후 분담율을 반영하여 ‘협의인상률’을 산정하도록 되어 있음- 그런데 공사는 물가변동에 따른 사업비 조정 의무가 없는데도 민참사업의 정상적 추진을 위해 공사비 급등에 따라 어려움을 겪는 민간사업자의 사업비를 일부 분담해주는 것이므로 객관적이고 합리적인 방식으로 사업비 조정이 이루어져야 공사가 수용할 수 있는데- 위 가이드라인에 따른 사업비 조정은 건설공사비지수 변동폭을 활용하는 점 등은 합리적으로 보이나 건설공사의 공정률을 반영하지 않아 물가상승 이전에 이행한 물량까지 계상*되는 점, 사업장마다 정상 물가인상률이 상이하여 적용 기준이 일관적이지 않은 점 등은 비합리적으로 보임[[[MEMO]]]* 공정률이 20%이고 협약일보다 건설공사비지수가 3% 이상 상승한 경우 20%만큼의 자재 물량은 반입된 상태이므로 이미 이행한 물량은 제외하고 나머지 80%의 자재 물량에 대해서 물가인상을 반영하는 것이 타당함[[[MEMO]]]
○ 이 건 공사의 수용 가능성, 객관적인 타당성, 기준의 일관성 등을 종합적으로 고려할 때 다음과 같이 산출하는 방식이 합리적이라고 판단됨- 현재 공표된 건설공사비지수(주거용) 기준으로 산정한 ‘실제 물가인상분[[[FOOTNOTE]]]3[[[FOOTNOTE]]]’과 통상적인 연평균 물가인상률[[[FOOTNOTE]]]4[[[FOOTNOTE]]]을 전제로 했을 때의 건설공사비지수(주거용) 기준으로 산정한 ‘정상 물가인상분[[[FOOTNOTE]]]5[[[FOOTNOTE]]]’의 차이를 산출하되,- 비정상적인 물가인상분 산출시 실제 물가인상률과 정상 물가인상률의 차이만으로 산정하지 않고 공사 공정표에 따른 월별 공정을 확인하여 물가변동 발생시점 이전에 이행이 완료된 부분은 제외하여 산출하고,
- ㉮㉱부의 가이드라인에서는 준공 시점까지의 물가상승을 추정하여 반영하였으나, 장래의 물가상승을 예측할 수 없으므로 현재(조정위 조정안 송부시점 '24. 2월 기준) 이후의 물가인상은 배제하는 것이 타당하다고 판단됨
○ 그리고 PF조정위원회는 본 사업과 같은 단순도급형 공공분양 사업의 경우 물가 인상에 따른 분양가 상승분이 모두 공공에 귀속되는 점을 고려하여 공공이 50∼100% 부담하되 기본형 건축비 인상 등에 따른 추가수익률을 고려하여 부담비율을 설정할 것을 제시*하였으나[[[MEMO]]]* 당초 사업비 조정시 조정금액에 대한 부담 비율을 따로 정하지 않았으므로 민관이 균등하게 상호 50%를 부담[[[FOOTNOTE]]]6[[[FOOTNOTE]]]하는 것으로 하되, 물가 인상으로 인해 민간사업자는 손실을 보거나 기대수익을 달성하지 못하는 반면 공공시행자는 기대수익을 초과하여 추가 수익이 발생하는 경우에 부담 비율을 상향 조정할 수 있다는 취지임[[[MEMO]]]- 부담비율 설정에 관한 세부 기준이 없고 협약서 상 공공시행자에게 추가 수익이 발생하더라도 민간사업자에게 수익을 분배할 의무가 없어 현재까지 공공시행자와 민간사업자 간 부담비율에 관한 협의가 이루어지지 않고 있는데- 협약 당시 계획한 공사비 규모 및 실투입 공사비 등 구체적인 사실관계에 대한 파악ㆍ검증 없이 임의로 부담비율을 상향 조정하기는 곤란하므로 공공시행자와 민간사업자는 물가인상분에 대해 50%의 비율을 적용한 금액[[[FOOTNOTE]]]7[[[FOOTNOTE]]] 기준으로 상호 부담하는 것을 원칙으로 하되- 민간사업자가 협약 당시 계획한 공사비 규모와 계약 이행 시 실투입 공사비 등을 비교해서 공공시행자가 물가인상분에 대해 50%의 비율을 적용한 금액을 분담하더라도 원가를 충당할 수 없는 등 손실이 보전되지 않을 경우 이를 증빙할 수 있는 자료를 제출하는 등 객관적인 사실관계 입증을 통해 공사에 부담 비율의 상향 조정을 요구할 수 있다고 보이고, 이 경우 공사는 민간사업자가 제출한 자료의 적정성, 공사의 재정사정 등을 검토하여 부담 비율을 결정하는 것이 타당하다고 판단됨
▶ 이 건 공사는 공동사업시행자로서 신의성실원칙에 비추어 사업수행을 위해 합당하다고 보이는 범위 내에서 물가변동증액을 할 수 있다고 보여지고- 공공시행자와 민간사업자가 물가인상분을 각각 50% 비율로 상호 분담(물가변동으로 인한 민간사업자의 손실에 대해 객관적 사실관계 입증시 비율 상향 협의 가능)하는 것이 합리적이라고 판단되며 협약당사자 상호 간에 성실히 협의하되 조정금액에 대한 객관성, 투명성 등을 확보할 수 있도록 ㉮㉵중재원의 중재 또는 법원의 판단 등을 통해 해결*하는 것이 합리적이라고 판단됨[[[MEMO]]]* ‘본 사업과 관련하여 발생하는 이의 또는 분쟁에 대한 협의가 이루어지지 아니할 때에는 법원의 판결 또는 ㉮㉵중재원에 의하여 해결’하도록 약정한 조항(협약서 제31조)을 감안하여 이 건도 ㉮㉵중재원의 중재 또는 법원의 판단에 의하여 해결[[[MEMO]]]
