도시계획시설의 무상귀속 및 도로점용허가 관련

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□시는 도시계획도로의 공간적 범위를 결정한 경우라고 하더라도 도시계획시설의 토지소유권을 포함하여 무상귀속받아야 하고

○ 도시계획도로 상·하부에 설치하는 연결통로, 지하주차장 등은 도로점용허가 대상이며- 지하주차장의 경우 당해 도로부지를 사실상 영구적·전속적으로 사용하게 되는 경우에 해당하므로 도로점용허가에 신중을 기할 필요

○ 경기도

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□시는 미군 반환공여구역에 대해 ‘도시관리계획(지구단위계획)’을 결정ㆍ고시하였고- 위 지구단위계획구역 내에 주상복합건축물 건축을 추진 중인 사업 시행자가 도시계획도로의 공간적 범위 결정 등이 포함된 지구단위계획변경 신청

○ 그런데 지구단위계획 변경 주민제안서에 따르면 도시계획도로를 공간적 범위(지하 1.5m～지상 10m)로 결정한 후- 당해 도시계획도로 부지에 대한 소유권을 관리청에 무상귀속시키지 않고 구분지상권만 설정하여 관리청이 도로사용에 대한 권원을 취득하도록 하고- 도시계획도로 부지 상ㆍ하부에 연결통로 및 지하주차장을 건축하는등 당해 도로부지를 포함한 사업부지에 주상복합건축물을 건축하는 것으로 되어 있음

○ 이에

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□시 도시계획공동위원회는 '19. 6. 27. 도시계획도로 부지를 무상귀속받도록 조건부 수용하는 것으로 심의의결하였으나- 사업시행자는 도시계획도로의 공간적 범위 결정은 도로 상하부공간의 효율적 토지이용촉진을 위한 것이므로 도로과와 협의를 계속하겠다고 조치계획서를 제출하였고-

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□시는 사업시행자가 제안한 내용과 같이 도시계획도로의 공간적범위(지하 1.5m～지상 10m)를 정하여 결정하는 것으로 도시관리계획을 변경하여 고시[[[MEMO]]]* 통상의 도시계획결정과 달리 공간적 범위 결정은 도로의 길이·폭 외에 상하의 범위를 같이 결정[[[MEMO]]]

○ 이에

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□시(도로과)는 도시계획도로를 공간적 범위로 결정한 경우① 당해 도로부지를 소유권이 아닌 구분지상권으로 귀속받을 수 있는지,② 도로점용허가의 범위 등에 법률해석상 어려움이 있다는 사유로 사전컨설팅 신청

질의 1· 도시계획도로의 공간적 범위를 결정한 경우 국토계획법 제65조 제2항의 규정에 따라 당해 도시계획시설의 소유권이 아닌 구분지상권으로 무상 귀속받을 수 있는지

□ 우선 이 건 국토계획법 제64조 및 같은 법 시행령 제61조 제1호의 규정에 따라 도시계획도로의 공간적 범위를 결정한 경우 당해 도시계획시설이 설치된 부지의 구분지상권만 귀속받을 수 있는지 살펴보면

○ 국토계획법 제65조 제2항에 따르면 개발행위허가를 받은 자가 새로 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되도록 규정- 개발행위로 인한 공공시설 등의 무상귀속에 관한 국토계획법 제65조의 규정은 개발행위 허가를 받은 자가 설치한 공공시설을 보다 효율적으로 유지·관리하도록 하기 위하여 그 공공시설의 소유권을 관리청으로 무상귀속시키는 것으로서(법제처 13-0583, '13. 12. 27.)- 도로 및 도로부지에 대한 무상 귀속은 행정청의 도로 관리를 위하여 소유권이 이전되는 것임(법제처 11-0381, '11. 11. 4.)[[[MEMO]]]* 대법원, 헌법재판소도 그 도시계획시설과 그 부지의 소유권을 모두 무상귀속받아야 한다는 입장[[[MEMO]]]

○ 또한 국토계획법 제64조 제1항 및 같은 법 시행령 제61조의 규정에 따르면 공간적 범위를 정하여 도시계획시설이 결정되어 있는 경우에는 도시계획시설의 설치ㆍ이용 및 장래의 확장 가능성에 지장이 없는 범위에서 그 도시계획시설 부지에 도시계획시설이 아닌 건축물등의 설치를 허가할 수 있도록 되어 있음- 이 건 도시계획도로 지하에 지하주차장과 같은 영구시설물을 설치할 경우 ① 도시계획도로의 형상 변경 및 장래 확장이 사실상 불가능하다는 점, ② 이 건 구분지상권이 아닌 도시계획도로 부지의 소유권을 무상귀속받을 수 있는 방식으로도 사업 추진이 가능하다는 점, ③ 이와 같은 사례에 구분지상권을 설정하는 방식을 인정할 경우 향후 유사한 내용의 주민제안을 거부하기 어려워져 도로의 지하부분이 무분별하게 사용되어 공중안전에 대한 위해가 발생할 우려가 있다는 점, ④ 도로의 존속기간이 건축물의 수명에 종속되는 등 도로유지·관리에 어려움을 초래할 것이 예상되는 점을 고려할 필요

▷ 따라서

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□시는 도시계획도로의 공간적 범위를 결정한 경우라고 하더라도 이 건 토지소유권을 무상귀속받지 않는 경우 도시계획 시설의 설치ㆍ이용 및 장래의 확장가능성에 지장이 발생할 수 있으므로 토지소유권을 포함하여 무상귀속받는 것이 타당[[[MEMO]]]* 국토교통부도 이 건 관련 법령해석에서 소유권이 아닌 구분지상권만 무상귀속하는 것은 입법 취지 및 공공시설 관리청의 시설 유지관리 의무를 고려시 부적절하다는 의견 제시[[[MEMO]]]- 공공시설 및 그 부지의 소유권이 국가 등에게 귀속된다고 하더라도 사업주체의 특별한 희생에 상당한 재산상의 손실이 있다고 할 수도 없다(2000헌가11, '03. 8. 21.)질의 2· 공간적 범위를 결정한 도시계획도로의 상ㆍ하부에 설치하는 연결통로, 지하주차장 등이 「도로법」 제61조에 따른 도로점용허가 대상인지

□ 다음으로 이 건 도시계획도로 상·하부에 설치하는 연결통로, 지하주차장 등이 도로점용허가 대상인지 살펴보면,[[[MEMO]]]* (질의1)에 대한 판단에서 토지소유권을 무상귀속받는 것으로 판단하였으므로 (질의2)도 그 전제하에 판단[[[MEMO]]]

○ 도로법 제61조, 제108조 및 같은 법 시행령 제55조에 따르면 국토계획법 제2조 제10호에 따른 도시계획시설사업으로 설치된 도시계획 도로에 지하실·통로·육교 등의 공작물, 그 밖의 시설을 신설하기 위해 도로를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받도록 규정

○ 그런데 이 건 도시계획도로 부지 지상·지하에 설치하는 연결통로 및 지하주차장은 위 법에 따른 지하실·육교 등의 공작물에 해당하고, 해당도로의 토지소유권을 무상귀속받는 것으로 판단한다면 이 건 지하주차장 등의 설치는 도로점용허가의 대상으로 볼 것이며, 도로점용을 허가할지 여부는 신청인의 적격성, 사용목적, 공익상의 영향 등을 참작하여 결정하여야 함[[[MEMO]]]* 국토교통부도 이 건 관련 법령해석에서 해당 도시계획도로 상부 공간에 연결통로를 설치하려는 경우와 도시계획도로 부지에 지하주차장을 설치하려는 경우에는 도로법 제61조에 의거 도로관리청으로부터 도로점용허가를 받아야 할 것으로 판단된다는 의견 제시[[[MEMO]]]

○ 더욱이 이 건 지하주차장은 주상복합건축물의 일부로서 당해 도로부지 지하를 사실상 영구적ㆍ전속적으로 사용하는 것으로서- 이 경우 도로점용허가의 대상은 ① 주변 상황 변화에 탄력적ㆍ능동적으로 대처하기 어렵다는 점, ② 원상회복이 곤란하다는 점, ③ 일반도로에 비해 유지·관리에 상당한 위험과 책임이 수반된다는 점, ④ 이를 허가대상에서 제외할 경우 향후 유사한 내용의 도로점용허가를 제외하게 됨에 따라 도로 지하 부분이 무분별하게 사용되어 공중안전에 위해가 발생할 우려가 있다는 점을 종합적으로 고려하여 판단할 필요[[[MEMO]]]* 이와 관련 대법원은 도로 지하에 예배당 설치를 위해 도로점용을 허가해준데 대해 도로 지하 부분이 교회 건물의 일부로 사실상 영구적ㆍ전속적으로 사용되게 한 것은 위법하다고 판시[[[MEMO]]]

▷ 따라서

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□시가 도시계획도로의 공간적 범위를 정한 경우라고 하더라도 도시계획도로 상·하부에 설치하는 연결통로, 지하주차장 등은 도로점용허가 대상이며,- 특히 지하주차장의 경우 당해 도로부지를 사실상 영구적·전속적으로 사용하게 되는 경우에 해당하므로 도로점용허가에 신중을 기할 필요