공장을 임차한 공장주의 기숙사 소유 가능 여부

1. 검토결과

□ 이 건 지식산업센터 내 공장을 임차한 공장주의 지원시설인 기숙사 소유(분양)를 제한할 수 있는지 여부에 대하여 ① 지식산업센터 개요 ② ㉮㉯시 지식산업센터 추진 경위 ③ 지식산업센터 내 지원시설인 기숙사를 소유(분양)할 수 있는 요건으로 공장을 소유한 공장주로 제한(공장을 임차한 공장주 제외)할 수 있는지 여부를 차례로 살펴보기로 함① 지식산업센터 개요

○ 지식산업센터는 '08년 이전에는 “아파트형 공장”으로 명칭하다가 '09년 산업집적법을 개정하여 “지식산업센터”로 명칭하고 있는데- 산업집적법 제2조 제13호 및 동법 시행령 제4조의 6에 따르면 “지식산업센터”란 동일 건축물에 제조업, 지식산업 및 정보통신산업을 영위하는 자와 지원시설이 복합적으로 입주할 수 있는 다층형 집합건축물로 6개 이상의 사업장이 입주할 수 있는 건축물로 규정되어 있고- 같은 법 제28조의5 제1항에 따르면 지식산업센터에 입주할 수 있는 시설은 제조업, 지식기반산업, 정보통신산업, 벤처기업 등의 사업을 운영하기 위한 시설과 입주업체의 생산활동을 지원하기 위한 시설로 규정되어 있으며- 지원시설은 금지시설[[[FOOTNOTE]]]3[[[FOOTNOTE]]]을 제외하고 모두 허용*되어 이 건 쟁점이 되는 기숙사는 입주업체의 생산활동을 지원하기 위한 시설로 입주업체 소속 근로자만 사용할 수 있고 일반인에게 분양 또는 임대할 수 없는 시설임[[[MEMO]]]* 당초 지식산업센터의 지원시설로 입주가 허용되는 업종을 구체적으로 열거하고 그 외 업종은 입주를 금지하였으나, 규제혁신을 위해 특정 업종 외에 모든 시설이 입주할 수 있도록 개정·시행('23. 3. 28.)[[[MEMO]]]

○ 산업집적법에서 지식산업센터 관련 법령은 중소기업 등이 도심지역에서 생산활동을 원활하게 수행할 수 있도록 하기 위해 일반주거지역에도 지식산업센터를 입주(도시계획상 일반 공장은 공업지역에 입주해야 함)할 수 있도록 규제를 완화하고 공장과 지원시설 등을 저렴한 비용으로 공급하고 있는데,- 지식산업센터 내 기숙사가 일반주거지역에 위치할 수 있고 저렴하게 공급되는 특성을 악용하여 기숙사 고유 목적인 입주업체 임직원의 숙소로 활용하지 않고, 지식산업센터와 무관한 자를 입주업체가 되도록 분양하거나 입주업체가 기숙사를 분양받은 후 일반인에게 양도·임대하여 부동산 투기나 임대수익 목적으로 악용하는 불법 매매 등의 사례[[[FOOTNOTE]]]4[[[FOOTNOTE]]]가 많이 나타나고 있으며, 이로 인하여 실제 입주업체 근로자가 기숙사 시설을 이용할 수 없는 결과를 초래하는 경우도 있음- 이와 관련하여 감사원은 '22. 7월 지방자치단체 정기감사 시 지식산업센터 내 공장주(임차 공장주 포함)가 소유한 기숙사를 본래 용도대로 활용하지 않고 임대수익 등을 위한 시설로 악용하고 있는 사례를 지적*하고 지식산업센터 입주기업체 관리를 철저히 하도록 통보한 바 있음

② ㉮㉯시 지식산업센터 추진 경위

○ ㉮㉯시는 '17. 10. 30. (一)타운 공공주택지구 내 26개의 지식기반산업용지에 대하여 공급대상자를 모집한다는 내용을 공고하였고,- 이 건 지식산업센터 설립자인 ㉮㉰원(이하 “설립자”)은 '18. 1. 15. ㉮㉯시의 공고에 따라 토지를 공급받기 위한 사업계획서를 제출했는데, 사업계획서에 따르면 지식산업센터의 지원시설은 기숙사, 컨퍼런스센터, 보육시설, 근린생활시설 등으로 구성한다고 되어 있고, 기숙사와 관련해서는 장기간 출퇴근에 따른 직원 스트레스 누적과 업무효율 저하 방지를 위한 입주사 전용 기숙사를 마련한다고 되어 있음- 이에 ㉮㉯시는 위의 사업계획서 내용을 평가·심사하여 설립자를 당해 부지의 공급대상자로 선정하였고, '18. 9. 7. 설립자와 용지공급계약(면적 25,507㎡, 계약금액 918억 원)을 체결하였는데- 이건 ㉮㉯시 지식산업센터용지는 공급가격이 1천2백만 원/3.3㎡으로 주변 주택건설용지 공급가격(3천2백만 원/3.3㎡), 오피스텔이 허용되는 일반상업용지 공급가격(4억 원/3.3㎡)에 비해 현저히 낮은 가격으로 공급되었음- '20. 10월경 설립자는 ㉮㉯시에 지식산업센터 설립승인 신청을 하면서 이에 관한 사업계획서를 제출하였고, ㉮㉯시는 '20. 11. 3. 지식산업센터의 설립을 승인하였음- 설립자는 지식산업센터 신축 공사를 진행하던 중 기숙사 일반분양을 위해 '21. 6월경 지식산업센터의 지원시설에서 기숙사 시설을 제외하는 내용으로 설립계획 변경 승인 신청을 하였으나,- ㉮㉯시는 승인받은 내용과 다른 용도로 활용하는 경우에 해당된다는 사유로 변경 승인 신청을 거부하였고, 설립자가 ㉮㉯시를 상대로 행정심판과 행정소송을 제기하였으나 모두 기각되었음- 이후 설립자는 기숙사 입주자모집공고 승인 신청에 앞서 '23. 2월 기숙사 소유자는 공장주여야 한다는 국토부 유권해석과 관련 ‘공장주’에 임차사업주가 포함되는지 여부를 ㉮㉯시에 질의하였으며,- ㉮㉯시는 중앙부처 의견 조회 등을 거쳤으나 의사결정에 어려움이 있어 '23. 5월 사전컨설팅을 신청하였고 설립자는 '23. 8월 기숙사 입주자모집공고 승인을 신청*한 상태임[[[MEMO]]]* 제출한 입주자모집공고(안)에는 임차공장주에 대한 제한을 두고 있지 않음[[[MEMO]]]③ 지식산업센터 내 지원시설인 기숙사를 소유(분양)할 수 있는 요건으로 공장을 소유한 공장주로 제한(공장을 임차한 공장주 제외)할 수 있는지 여부

○ 이 건 ㉮㉯시는 지식산업센터 설립자가 ‘공장주’ 해석에 대해 공장을 소유한 공장주와 공장을 임차한 공장주로 구분하여 지식산업센터에 공장을 임차한 공장주도 기숙사를 소유할 수 있는지 질의한 데 대해 자체적으로 판단이 어려워 사전컨설팅을 신청하였는데

○ 우선 관련 법령을 살펴보면- 산업집적법 제28조의4에 따르면 “지식산업센터를 설립한 자가 지식산업센터를 분양 또는 임대하려는 경우에는 공장건축물 착공 후 산업통상자원부령[[[FOOTNOTE]]]5[[[FOOTNOTE]]]으로 정하는 바에 따라 모집공고안을 작성하여 시장ㆍ군수 또는 구청장의 승인을 받아 공개로 입주자(지식산업센터를 분양 또는 임대받아 제조업이나 그 밖의 사업을 하는 자를 말한다. 이하 같다)를 모집하여야 한다”고 되어 있고,- 같은 법 제28조의5에 따르면 지식산업센터에 입주할 수 있는 시설은 제조업, 지식기반산업, 정보통신산업, 벤처기업 등의 사업을 운영하기 위한 시설과 입주업체의 생산활동을 지원하기 위한 시설로 되어 있으며- 같은 법 제28조의7, 제28조의8 등에 따르면 지식산업센터의 입주자 또는 관리자는 ‘입주대상시설이 아닌 용도로 지식산업센터를 활용하거나 입주대상시설이 아닌 용도로 활용하려는 자에게 지식산업센터의 전부 또는 일부를 양도·임대하는 행위’를 해서는 아니되며, 이를 위반하는 경우 시장·군수 또는 구청장은 그 시정을 명하거나 필요한 조치를 할 수 있다고 규정되어 있음

○ 그리고 관계 부처의 의견을 살펴보면- 국토교통부는 「건축법」상 임차한 공장주의 분양가능 여부에 대한 규정은 없으나 「건축법시행령」 별표 1 제2호 라목에 따르면 기숙사는 “학교 또는 공장 등의 학생 또는 종업원 등을 위하여 쓰는 것”으로 규정하고 있는바 기숙사의 소유자는 공장주이고, 사용자는 공장주 소속 근로자이어야 하므로 공장을 소유한 공장주가 아닌 경우에 기숙사를 소유하는 것은 건축법상 기숙사 용도 취지에 부합하지 않을 것이라는 의견을 제시하였으며,- 산업통상자원부는 산업집적법에서 지식산업센터 시설을 분양을 받을 수 있는 자격과 소유권을 제한하고 있지 않고, 이는 사업을 영위하는 기업들의 재정 상태 등에 따라 소유 또는 임차 운영 여부에 대하여 자율권을 보장해 주는 것으로 해석되며, 지식산업센터 내 기숙사를 분양받을 수 있는 자는 공장을 소유한 자로 제한하는 것은 개별 기업 운영의 자율성을 저해하고 사유재산권의 과도한 제한을 유발하여 산업의 활성화를 지향하는 「산업집적법」의 취지에 부합하지 않을 것으로 판단된다는 의견을 제시하였음

○ 위 관련 법령 및 관계 부처 의견을 종합하여 보면- 지식산업센터 내 입주업체는 지식산업센터를 설립한 자가 산업통상자원부령에 따라 모집공고안을 작성하여 시장·군수·구청장의 승인을 받아 공개로 모집해야 하고, 입주업체는 지식산업센터에 입주가 허용되는 사업[[[FOOTNOTE]]]6[[[FOOTNOTE]]]을 하는 자로서 지식산업센터 내 공장을 소유하거나 임대하여 입주할 수 있고 기숙사는 입주업체의 생산활동을 지원하기 위한 시설이므로- 지식산업센터 내 공장을 분양받거나 임대하여 입주한 입주업체는 소속 근로자를 위해 기숙사가 필요한 경우 공장의 분양 또는 임대 여부 구분없이 기숙사를 분양받거나 임차할 수 있는 한편- 시장·군수·구청장은 산업집적법 제28조의4, 제28조의8 및 같은 법 시행규칙 제26조에 따라 지식산업센터 설립자가 작성한 모집공고안을 승인하고 지식산업센터가 목적대로 활용되는지 감독할 권한과 의무가 있으므로- 지식산업센터 모집공고안 승인권자인 ㉮㉯시가 지식산업센터 내 기숙사가 부동산 투기 등에 악용되거나 목적 외 사용에 따른 기숙사 부족 사태 등이 발생하지 않도록 하기위해 필요한 경우 지식산업센터 내 기숙사에 대해 모집공고안 승인단계부터 공장을 소유한 공장주만 기숙사를 분양받을 수 있고 공장을 임차한 공장주는 기숙사를 분양받을 수 없도록 하는 등의 제한을 두는 것이 산업집적법 등 관계 법령에 위반되지 않는다고 판단됨- 아울러 산업집적법 제28조의4, 제52조에 따르면 거짓 또는 과장된 사실을 알리거나 기만적 방법을 사용하여 입주자를 모집한 경우 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처하도록 규정되어 있고, 같은 법 제28조의7, 제28조의8, 제53조에 따르면 지식산업센터의 입주자 또는 관리자는 ‘입주대상시설이 아닌 용도로 지식산업센터를 활용하거나 입주대상시설이 아닌 용도로 활용하려는 자에게 지식산업센터의 전부 또는 일부를 양도·임대하는 행위’를 해서는 아니되며, 이를 위반하는 경우 시장·군수 또는 구청장은 그 시정을 명하거나 필요한 조치를 할 수 있고 1천500만 원 이하의 벌금에 처하도록 규정되어 있으므로- 지식산업센터에 대한 감독 의무가 있는 ㉮㉯시는 지식산업센터 설립자 등이 입주자 모집시 기만적* 방법을 사용하여 입주업체가 아닌 일반인이 지식산업센터 내 기숙사를 분양받는 일이 발생하지 않도록 지식산업센터 분양 공고 단계부터 승인·감독해야 할 필요가 있고, 지식산업센터 내 기숙사를 분양한 후에도 기숙사가 본래의 용도로 사용되고 있는지 주기적으로 확인·점검하여 위반** 행위 발견 시 관련 법령에 따라 조치하여야 함[[[MEMO]]]* 실제 지식산업센터 내에서 사업을 하려는 자가 아닌 일반인이 입주업체 요건을 충족시키기 위해 입주업체가 아닌 일반인에게 공장을 공유 지분으로 나누어 입주업체인 ‘공장주’로 만들어주고 공장 분양 또는 임대 계약을 형식적으로 체결하는 식으로 기숙사를 분양받는 방법 등이 있을 수 있음[[[MEMO]]][[[MEMO]]]* 지식산업센터 입주업체가 기숙사를 분양받은 후 소속 근로자가 사용하도록 하지 않고 일반인에게 매각 또는 임대하는 행위가 발생할 수 있음 [[[MEMO]]]

▶ 산업집적법은 지식산업센터 내 공장을 임차한 자에 대해 기숙사 분양을 제한하고 있지는 않지만, 지식산업센터 관리권자인 ㉮㉯시가 부동산 투기 또는 목적 외 사용에 따른 기숙사 부족 사태 등이 발생하지 않도록 하기위해 필요한 경우 기숙사 모집공고안 승인단계에서부터 임차한 공장주는 기숙사를 분양받을 수 없도록 제한을 두는 등의 조치를 하는 것은 산업집적법 등에 위반되지 않는다고 판단되고- 아울러 지식산업센터 내 기숙사를 분양한 후에도 기숙사가 본래의 용도로 사용되고 있는지 주기적으로 확인·점검하여 위반 행위 발견 시 산업집적법 등 관련 법령에 따라 조치해야 함

1. 신청 이유

□ ㉮㉯시는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 “산업집적법”) 제28조의2에 따라 '20년 11월 (一)타운 내에 지식산업센터[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]](㉮㉰원) 설립을 승인하였고, 센터는 '23. 12월 준공 예정임

○ 지식산업센터 설립자는 지식산업센터 내 공장[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]의 일부를 임대할 계획이며, 해당 공장을 임차한 공장주가 지식산업센터 내 기숙사를 소유(분양)할 수 있는지에 대하여 지식산업센터 관리주체인 ㉮㉯시에 질의하였는데,- 지식산업센터 내 지원시설(기숙사)에 대하여 입주업체의 근로자가 입주하여야 한다고 규정하고 있으나, 분양받을 수 있는 자격 요건 등에 대해서는 법령에 별도로 규정하고 있지 않으며,- 기숙사를 소유할 수 있는 자격에 대하여 중앙부처*(국토교통부·산업통상자원부)에서도 명확하게 판단하지 않고 있음[[[MEMO]]]* (국토교통부) 기숙사의 소유자는 공장주이고, 사용자는 그 공장주 소속의 근로자이어야 하며, 공장주의 정의는 산업부에서 검토할 사안(산업통상자원부) 기숙사 소유주체를 공장주로 제한하는 규정을 두고 있지 않으며, “공장주”에 대한 명확한 해석은 국토교통부에서 답변할 사항[[[MEMO]]]

○ 이에 ㉮㉯시 및 ㉮㉮도(자체감사기구)는 세부 규정이나 지침이 없어 자체적인 판단이 어려움에 따라 감사원에 사전컨설팅을 신청('23. 5. 17.)2. 쟁점

○ 지식산업센터 내 지원시설인 기숙사를 소유(분양)할 수 있는 요건으로 공장을 소유한 공장주로 제한(공장을 임차한 공장주 제외)할 수 있는지 여부