골프장 조성 목적 공유지 매각가 결정 관련

□ 이 건은 공공성이 있는 사업으로 인정하기 어려운 도시·군계획시설사업에 편입된 공유지를 매각하는 경우 매매 당시의 시가와 토지수용에 따른 보상액 중 어느 기준이 적용되는지가 쟁점으로

○ 공유재산법 제3조의2 및 같은 법 시행령 제27조 제1항에 따르면 일반재산을 매각하는 경우 그 가격은 시가를 고려하여 결정하여야 하고,- 같은 법 시행령 제27조 제6항에 따르면 토지보상법이 적용되는 공익사업에 필요한 공유재산을 해당 사업의 시행자에게 매각할 때에는 해당 법률에 따라 산정한 보상액을 매각가격으로 할 수 있다고 되어있는데

- 이에 대하여 ① ㉮㉯군 골프장 조성사업 주요 추진 경과, ② 적정 매각방식에 대한 검토 순으로 살펴보면① ㉮㉯군 골프장 조성사업 주요 추진 경과

○ ㉮㉮도는 ’10. 5월 국토계획법 제2조 및 제30조 제6항에 따라 ㉮㉯군에 골프장을 조성하기 위한 목적으로 二면 일원을 군계획시설(체육시설)로 결정·고시하였고, ㉮㉯군은 ’10. 6월 ㈜㉮㉲를 위 군계획시설사업의 사업시행자로 지정·고시한 후 ’11. 2월 실시계획을 인가 고시하였음- 한편, 헌법재판소는 ’11. 6월 체육시설을 도시계획시설사업의 대상이 되는 기반시설로 규정한 국토계획법 제2조의 ‘체육시설’ 부분은 개별 체육시설의 성격과 공익성을 고려하지 않은 채 포괄적으로 대통령령에 위임한 것으로 포괄위임금지원칙에 위배된다며 ’12. 12. 31.까지 새로운 입법을 마련하도록 헌법불합치 결정을 하였고- ㉮㉳부는 ’12. 12월 체육시설의 경우 공공필요성이 있는 경우에만 기반시설로 인정하도록 함으로써 국토계획법 제2조를 개정[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]](’13. 1. 1. 시행)하였음- 이와 관련 위 헌법불합치 결정으로 국토계획법 제2조가 개정되었어도 이 건 사업의 선행처분인 군계획시설(체육시설) 결정이 당연무효[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]가 아닌 이상 실시계획 인가처분에 영향을 미친다고 볼 수 없어 실시계획 인가처분 취소나 철회 등 그 효력을 없애는 조치를 취하지 않고 사업이 계속 추진[[[FOOTNOTE]]]3[[[FOOTNOTE]]]되었음- 이후 ㉮㉯군은 ’14. 3월 국토계획법 시행령 제96조에 따른 사업시행자 지정 요건 상실(사업 미착수 및 자금조달 불가)과 같은 법 제133조 제1항에 따른 실시계획 인가조건 미이행(사업기간 동안 사업 미완료)으로 사업자지정 취소 및 실시계획 인가를 폐지하였고- ’20. 12월 민간사업자인 ㈜㉮㉱[[[FOOTNOTE]]]4[[[FOOTNOTE]]]가 이 건 사업부지를 인수하고 국토계획법 시행령 제96조에 따라 사업시행자 지정을 신청하자 ’21. 7월 ㉮㉯군은 사업시행자 지정요건[[[FOOTNOTE]]]5[[[FOOTNOTE]]]에 적합하여 ㈜㉮㉱를 사업시행자로 지정·고시하고, 주민 등의 의견청취 공고 및 환경·교통·재해영향평가를 협의한 후 ’22. 4월 실시계획을 인가하였음

② 적정 매각방식에 대한 검토

○ 국토계획법 제2조 및 같은 법 시행령 제2조에 따르면 공공필요성이 인정되는 체육시설 등 기반시설에 대하여 같은 법 제30조 및 제91조 등에 따라 도시·군계획시설 결정과 실시계획 인가 고시를 할 수 있고- 같은 법 제96조 제1항에 따르면 도시·군계획시설사업의 시행자는 해당 사업에 필요한 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있는데 이 경우 토지보상법을 준용하도록 규정되어 있음

○ 토지보상법 제4조에 따르면 당해 법령에 따라 토지 등을 취득하거나 사용할 수 있는 사업은 국가나 지방자치단체가 설치하는 공익 또는 공공용 시설에 관한 사업 등 공익사업이어야 하고,- 같은 법 제19조에 따르면 사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 토지보상법을 준용하여 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있는데 이 경우 사업시행자는 같은 법 제20조 및 같은 법 시행령 제10조에 따라 해당 공익사업의 공공성, 수용의 필요성 등에 대해 ㉮㉰위가 정하는 바에 따라 작성한 의견서 등을 첨부하여 ㉮㉳부장관의 사업인정을 받도록 규정되어 있으며- 국토계획법에 따라 사업인정이 의제되는 도시·군계획시설사업 등 공익사업의 인허가권자는 사업계획을 승인하려는 경우 같은 법 제21조에 따라 ㉮㉰위와 사업인정을 협의[[[FOOTNOTE]]]6[[[FOOTNOTE]]]하도록 되어 있음- 이에 ㉮㉯군은 ㉮㉰위와 사업인정 협의를 했으나 ’21. 12월 ㉮㉰위는 이 건 사업을 공공성이 있는 사업으로 인정하기 어렵다는 이유로 공익성 부동의 의견을 제시하였는데, ㉮㉯군은 ’22. 4월 토지보상법 시행규칙 제9조의3에 따른 공익성 보완 및 재협의 요청 없이 실시계획을 인가하였음

- 따라서 토지보상법 제20조에 따른 사업인정이 있는 것으로 의제되는 도시·군계획시설사업의 인허가권자 등이 당해 사업계획승인 등을 하려는 경우에는 공공필요성이 인정되는 체육시설 등 기반시설에 한하여 국토계획법 제96조 제1항의 규정을 적용하는 것이 타당함

○ 그런데 이 건 사업의 경우 ’21. 12월 ㉮㉰위가 부동의 의견을 제시하는 등 토지보상법에 따른 해당 사업의 공공성, 수용의 필요성 등 공익사업으로서 사업인정을 받지 못하였고,- 국토계획법 제2조 및 같은 법 시행령 제2조에 따른 공공필요성이 인정되는 체육시설 등 기반시설로 보기 어려워 같은 법 제96조 제1항의 규정을 적용하는 것은 타당하지 않다고 판단됨

○ 또한 도시·군계획시설사업의 시행자가 작성하여 국토계획법 제88조 등에 따라 지방자치단체장의 권한으로 인가 고시된 이 건 실시계획[[[FOOTNOTE]]]7[[[FOOTNOTE]]]의 법률효과[[[FOOTNOTE]]]8[[[FOOTNOTE]]]를 별론으로 하되,- 공공성 결여 등으로 ㉮㉰위 협의가 완료되지 않은 경우에도 토지보상법을 준용한다면 결국 수용에 의하여 토지를 취득한 경우와 동일한 효과를 가져오므로 위 공익성 협의[[[FOOTNOTE]]]9[[[FOOTNOTE]]] 제도를 무력화시킬 우려가 있음

○ 더욱이 공유재산법 제3조의2에 따르면 공유재산의 관리·처분은 해당 지방자치단체 전체의 이익에 맞도록 하고, 공공가치와 활용가치를 고려하는 것 등을 기본원칙으로 정하고 있는데- 이 건 사업 내용은 공공가치가 있다고 보기 어렵고 ㉮㉮교육청이 공유재산법에 따른 매매 당시 시가로 매각할 경우 토지보상법에 따른 보상액으로 매각하는 경우보다 추가적인 교육재정 증대(ㄱ억여 원)가 예상되는 등 지방자치단체 전체의 이익에 부합한다고 사료됨

○ 위와 같은 내용을 종합적으로 고려해 볼 때 이 건 사업시행자가 요구하는 토지보상법 제67조에 따른 토지수용에 따른 보상액 기준(개발이익 배제)으로 이 건 공유재산을 매각하는 것은 적정하지 않고 공유재산법 30조에 따른 시가 매각이 바람직한 것으로 보임

1. 신청 이유

□ ㉮㉮교육청은 ㉮㉯군이 도시·군계획시설로 고시한 골프장과 관련하여 사업시행자가 골프장 조성사업*(이하 “이 건 사업”)에 편입된 교육청 소관 공유지(일반재산, 임야 86천㎡)에 대해 매각을 요청하여 검토 중인데[[[MEMO]]]* ㉮㉯군은 ’10. 5월 二면 일원(임야 2,174천㎡)에 군계획시설(골프장)을 고시하고, ’21. 7월 사업시행자[(주)㉮㉱]를 지정하고 ’22. 4월 실시계획을 고시하였으며 사업시행자는 ’24. 10월 완공 예정으로 45홀(회원제 18, 대중제 27) 골프장 조성 공사를 진행 중임[[[MEMO]]]

○ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”) 제97조 등에 따르면 도시·군관리계획결정을 고시한 경우에는 국공유지로서 도시·군계획시설사업에 필요한 토지는 그 도시·군관리계획으로 정하여진 목적 외의 목적으로 매각하거나 양도할 수 없도록 되어 있는데- ㉮㉯군이 ’10. 5월 위 골프장을 군계획시설로 고시했으나 ’11. 6월 헌법재판소는 민간사업자가 조성하는 골프장은 공공성이 없어 도시ㆍ군계획시설로 지정할 수 없는 것으로 판결(2008헌바166)함에 따라 국토계획법상 체육시설은 ’13. 1월부터 공공필요성이 있는 경우만 기반시설로 인정되고- ’21. 12월 ㉮㉰위원회(이하 “㉮㉰위”)는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”) 제21조에 따라 이 건 관련 사업 인정 협의를 할 때 위 사업은 민간사업자의 수익창출이 목적이므로 사업 부지 내 국·공유지 등은 공공성이 있는 사업으로 인정하기 어렵다는 의견(부동의)을 회신하였음

○ 이와 관련 「공유재산 및 물품관리법」(이하 “공유재산법”) 제30조에 따라 공공성이 있는 사업으로 인정하기 어려운 이 건 사업 구역 편입 공유지는 매매 당시의 시가를 고려하여 결정하여야 한다는 의견과- 토지보상법 제20조 등에 따라 도시·군계획시설 사업시행자는 사업에 필요한 토지를 수용할 수 있어 토지수용에 따른 보상액 기준을 따라야 한다는 의견이 대립하고 있음[[[MEMO]]]* 매각대금은 공유재산법 적용 시 ㄴ억 원, 「토지보상법」 적용 시 ㄹ억 원으로 추산됨[[[MEMO]]]

○ 이에 ㉮㉮교육청은 공공성이 있는 사업으로 인정하기 어려운 이 건 사업 구역 내 교육청 소관 공유지를 토지수용에 따른 보상액 기준이 아닌 매매 당시의 시가로 매각 가능한지 컨설팅 신청(’24. 4. 8.)2. 쟁점

○ 공공성이 있는 사업으로 인정하기 어려운 이 건 사업 구역 내 공유지를 토지수용에 따른 보상액 기준이 아닌 매매 당시의 시가로 매각 가능 여부