경기 ○○시 철도공사장 지하수위 변동으로 인한물질 및 농작물 피해 분쟁사건

• 피신청인

○

○철도시설공단은 별지내역과 같이 신청인에게 합계 금5,027,030원을 지급하되, 재정문의 정본이 피신청인에게 송달된 날의 다음 날부터 갚는 날까지 연 15%의 지연손해금을 가산하여 지급하여야 한다.• 신청인의 나머지 신청은 기각한다.

• 피신청인

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○철도시설공단은 별지내역과 같이 신청인에게 합계 금5,027,030원을 지급하되, 재정문의 정본이 피신청인에게 송달된 날의 다음 날부터 갚는 날까지 연 15%의 지연손해금을 가산하여 지급하여야 한다.• 신청인의 나머지 신청은 기각한다.

• 신청인은 현재의 농경지에서 ’93년부터 1,362평의 대단위 농업용 하우스를 건설하고 시설 채소농사를 지어 왔다.• 신청인의 하우스는 3연동 자동화 하우스(3개동)로서 높이가 8m에 이를 정도로 거대하여 수량이 조금만 부족해도 수막용 물을 끌어 올리기가 어려워진다.• 피신청인은 ’13년 봄부터

○

○고속철도 건설을 위해 신청인 농경지와 탄천사이의 중간지대에 탄천과 평행되게 지하터널 공사를 시작하였으며, 폭과 높이가 20미터가 넘는 공사로 인해 인근 지역의 하우스 농사에 큰 차질이 빚어지게 되었다.- 탄천과 농장의 중간지대는 모래층으로 이루어져 있는데 피신청인 공사로 인하여 모래층이 대규모로 유실되어 물길이 끊어지고 수질도 나빠지게 되었다.- 피신청인은 배수장을 설치하여 터널 주변에 쏠리는 막대한 물의 양을 펌프로 퍼올려서 다시 탄천으로 배출하여 지하수 수량이 감소하였다.- 지하수 수량 부족에 따른 수온저하로 하우스 난방비 증가와 농작물 냉해발생, 지하수 수질저하로 인한 농작물 품질저하 등 피해를 받게 되었다.• 피신청인은 지하 20m 이상의 지하수 관정설치 등 여러 방법으로 노력하였으나 효과를 거두지 못해 인근 농업인들에게 피해배상을 하였고, 신청인은 주변 농업인들의 배상수준으로는 손해를 보전하기가 어려운 상황으로 합의를 하지 못하였다.- 피신청인은 주변 농업인들에게 하우스 1동당 하우스 덮개 설치비용으로 하우스 당 약 200만원 정도 피해 배상을 하였으나, 신청인은 하우스건설에 투자된 비용이 3억4천만원 가량이므로 덮개설치 비용만으로는 손해액을 보전할 수 없다.• 따라서, 피신청인은 공사로 인하여 난방비 증가 15,000천원과 영농수익 감소 10,000천원에 대하여 손해발생 첫해부터 신청인이 장래 농사를 지을 수 있는 기간인 15년간을 산정한 375,000천원을 배상하여야 한다.

나. 피신청인• 해당 터널구간은 ’13.9월부터 ’15.12월까지 굴착 및 구조물 공사를 시행하였으며, 터널은 토피고 41m의 경암층(불투수층)에 위치하고 신청인 농경지와 수평거리 75m 정도 이격되어 있으며, 공사 수직구에 위치한 지하수위계를 바탕으로 지하수위 변동여부를 조사한 결과 굴착전 초기치 (-3.5m)는 최근(’17.11.) 측정결과 거의 원상회복(-4.0m) 되었다.• 신청인은 제방도로 및 비닐하우스 하부지층(모래ㆍ자갈층)으로 유입된 하천지하수를 관정으로 퍼 올려 겨울철 비닐하우스 수막보온에 이용하고 있는 실정으로, 지하수 변화량이 있다면 평균 강수량 감소로 인한 사력층 유입저하 및 유공관 특성상 시간경과에 따른 통수단면 감소로 인한 효율 감소 등의 영향일 것으로 추정된다.• 따라서 현재 지하수위는 굴착공사 이전과 유사하게 원상회복되었으며, 본 터널공사 구간과 신청인 농경지까지는 상당한 이격거리가 있음은 물론 상부지반 또한 불투수층(연암층 15m, 경암층 20m)으로 구성되어 있는 대심도 터널공사인 점과 주변 농경지의 경작 현황 등을 종합적으로 감안할 때 통상적인 농경활동에 큰 영향을 주지 않았을 것이라고 주장하고 있다.

• ’93. ~ : 신청인 농업용 하우스(채소) 재배 시작(

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○구

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○동)• ’12. 1. ~ ’17. 1. : 수도권고속철도(

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○-

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○) 제

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○공구 건설공사• ’17.11.22. : 재정신청서 접수• ’18.04.18. : 심사관 현지조사• ’18.06.20. : 전문가(지하수 및 농작물) 및 심사관 현지조사• ’18.08.16. : 재정회의

가. 분쟁지역 개황• 분쟁지역은 경기

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○시

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○구

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○동

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○번지 수도권고속철도(

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○~

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○) 제

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○공구 공사장 일원으로, 신청인의 농업용 하우스는 터널과 이격거리는 75m, 터널의 굴착심도는 지표로부터 41m 정도이다.

나. 피신청인 공사 현황1) 공사개요• 공사명 : 수도권고속철도(

○

○-

○

○) 제

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○공구 건설공사• 위치 : 서울

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○구

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○동 ~

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○시

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○구

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○동 일원• 공사기간 : ’12.1.3. ~ ’17.1.31.(61개월, 제

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○공구 공사착공일 ’12.4.6.)• 공사비 : 1,053억원• 발주처/시공사 :

○

○철도시설공단/

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○건설사업(주) 외 3개사• 공사규모 : 총 5,387m(터널 4,640m, 터널수직구 1개소, 작업구 1개소 등)• 굴착 지반고 : 평균 38m (신청인 인근지역 41m)2) 환경영향평가 현황• 사업명 : 수도권고속철도(

○

○~

○

○) 건설사업- 사업규모 : L= 61.1km(복선)- 환경영향평가협의일 : ’11.3.29.- 사업자(승인기관) :

○

○철도시설공단(국토해양부, ’11.5.27.)• 사후환경영향 조사 결과(제1-2공구)- 신청인으로부터 약 450m 이격된 수직구에서 지하수 유출량 및 지하수위를 조사하였으며, 수직구 인근 침사지 유출지점(

○

○)에서 지표수질을 측정 하였다.- 초기 지하수위는 -3.5m로 계측되었으며, 공사진행에 따라 최대 -11.23m (’16.4.8.)로 지하수위가 하강하였으나, 공사완료 후 운영시 조사결과 (’17.4.~’18.5.) -5.6m~-4.0m 수준으로 조사되었다.- 지표수질은 ’11년 ~ ’16년 측정하였으며, 공사시인 ’13년~’16년 연평균 BOD 2.6~2.8㎎/L, SS 4.5~6.0㎎/L으로 조사되었다.3) 지질조사• 피신청인이 제출한 지반조사보고서(’11.7월)에 따르면, 공사장의 지반 (TTB-20)은 지표로부터 매립층ㆍ전답토층 0~1.5m, 퇴적층이 1.5~5.7m, 연암층 5.7~15.5m, 경암층 15.5~48.0m까지 각각 분포하는 것으로 나타나 있다.

다. 신청인 농업용 비닐하우스 및 피해 현황• ’93년부터 경기

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○시

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○구

○

○동

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○번지에 비닐하우스 3연동 3개동(총 9개동, 4,496㎡)에서 과채류 등을 재배한 것으로 조사되었다.•

○

○농업협동조합에 농산물을 출하하고 있으며, 주요 출하상품은 쌈용채소, 배추, 얼갈이배추, 토마토, 방울토마토, 오이, 가지, 호박 등을 출하하였으며, 출하상품의 종류, 출하시기 등이 매년 일정하지 않은 것으로 조사되었다.

라. 신청인의 지하수 관정 설치ㆍ운영현황• 재정신청서, 전문가 현지조사 결과, 업체 관계자 진술 등에 따르면 신청인의 농경지에 설치된 지하수 관정은 총 9개로, 신청인이 설치한 관정(

) 8개와 피신청인이 설치한 관정(

) 1개이다.- 신청인이 설치한 관정은 모두 농업용 소관정으로 신청인이 직접 쇠파이프를 지하 5-7m 부근까지 수직으로 매설하여 사용하고 있으며, 펌프는 2마력 3개와 1마력 5개이다.- 피신청인이 설치한 관정은 ’15년 상반기에 신청인의 수량 부족을 보충해주기 위해 약 20m 심도 관정으로 설치하였으나, 현재 사용하고 있지 않은 상태이다.

마. 하천수 수질현황• 신청인 인근의 하천은

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○으로 상류 3.1㎞(

○

○3)와 하류 1.9㎞(

○

○4) 수질측정망이 있으며 한강으로 유입되는 수계이다.• 피신청인의 수직구침사지 지점에 대한 사후환경영향조사와

○

○ 상ㆍ하류에 위치한 물환경측정망을 비교한 결과, 공사기간인 ’13년~’16년 연평균 생물화학적 산소요구량(BOD) 및 부유물질(SS)은 분쟁지역인 수직구침사지 지점은 BOD 2.6~2.8㎎/L, SS 4.5~6.0㎎/L인 반면, 분쟁지역보다 상류지점인 탄천3지점은 2.1~4.3㎎/L, SS 6.4~9.0㎎/L로 분쟁지역이 상류보다 오염도가 낮은 것으로 조사되었다.- 「환경정책기본법」 제12조에 따른 ’하천 생활환경기준’에 의하면, BOD는

○

○3지점은 ’보통’ 등급이고 공사지점은

○

○3지점보다 상위 등급인 ’약간좋음’이고, SS는 두 지점 모두 ’매우좋음’ 등급인 것으로 나타났다.

바. 기타• 피신청인은 신청인을 제외한 분쟁지역 일원 비닐하우스 재배자 9명과 농작물 등 피해보상을 합의하였다.(180,000천원, ’15.9.10.)

4. 피해주장 요인별 평가가. 지하수 분야1) 기상현황• 분쟁지역의 기상 변동 양상 파악을 위해 가장 인접한

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○ 방재기상 관측소의 강수량 및 기온 변화 자료를 분석하였다.• ’97년부터 ’17년까지 21년 동안의 연평균강수량은 약 1,305mm이고 최대 연강수량은 ’11년 1,959 mm이며, 최소 연강수량은 ’15년 724mm인 것으로 나타났다.- 터널 굴착공사가 시작된 ’13년에는 연평균강수량과 유사한 1,320.5 mm이고 이후 ’16년까지의 연강수량은 연평균강수량을 크게 밑돌아 가뭄에 의한 피해가 발생했을 가능성이 있다고 판단된다.|연강수량 변화(1997년 - 2017년)|

• ’97년부터 ’17년까지 21년 동안의 연평균 기온은 약 13.15℃이고 ’11년과 ’12년은 12.1℃로 최소 기온을 기록하였으며, ’14년 이후 평균 이상으로 상승하여 연도별로 상승과 하강을 반복하는 것으로 나타났다.|연평균기온 변화(1997년 - 2017년)|

- 지하수를 이용한 수막재배가 이루어지는 11월부터 다음해 3월 사이의 21년 동안의 평균기온은 2.71℃이고 ’12년은 0.4℃로 가장 낮았으며, 공사기간인 ’13년부터 ’17년까지의 평균기온은 2.35℃로 겨울철 연평균 기온이 낮아 이로 인한 피해가 발생했을 가능성이 있다고 판단된다.|수막재배기간 평균기온 변화(1997년 - 2017년, 11월-3월)|

2)

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○지역 지하수자동관측망 자료분석• 분쟁지역에서 가장 인접한 국가지하수관측소인 남서방향으로 약 4.3km, 탄천과는 약 820m, 고속철도와는 약 1km 떨어진

○

○ 관측소 자료를 조사하였다.• 관측이 기록된 ’13년 이후

○

○의 자연 지하수심도는 약 3.5m~6.7m 사이에서 변동하며 장기적인 추세나 이상 저하 현상이 나타나지 않았으며, 지하수온은 약 13.2℃~14.2℃에서 변동하며 이상 변동 현상이 나타나지 않았다.|국가지하수관측망 (

○

○) 지하수심도 변화|

|국가지하수관측망 (

○

○) 지하수온 변화|

3) 분쟁지역의 지질, 지형 및 지하수 이동• 분쟁지역은

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○시에서

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○개발시 제방하부에 유공관(Φ1,000)을 매설하여 탄천 상부의 유입수를 사용할 수 있도록 하였으며, 제방도로 및 비닐하우스 하부 지층의 지하수(건수)를 관정으로 유입하여 사용하고 있는 것으로 조사되었다.

• 신청인은 터널 공사 이후 지하수 수온이 계속 낮아져 농사에 피해를 입었다고 주장하고 있으나, 현장조사시 수온을 측정하였으나(10.8℃) 이전 관측 자료가 없어 비교하기 어려운 실정이다. 또한 신청인이 사용하고 있는 관정은 심도 약 5~7m로 얕아 지표의 계절적 온도 변화에 의한 영향이 나타날 수 있는 구간이다.

※ 이론적으로 퇴적암 지역을 예로 들 경우. 지표아래 5m 지점의 경우 태양열에 의한 지표 온도변화가 약 2.5개월의 지연시간을 가지고 지표온도 변동폭의 약 25% 까지 나타날 수 있음.

• 현지 조사시 신청인 비닐하우스 내 신청인이 설치한 지하수와 연결된 펌프를 이용하여 약 10분간 양수한 결과 양수량은 계속 지속된다면 최소 150㎥/일 이상의 물량 확보가 가능할 것으로 판단된다.- 이 관정은 정상적인 형태가 아니었기 때문에 양수 중 수위 변동은 조사하지 못하였으나 양수 중 물량이 전혀 줄지 않는 것으로 보아 현재 상태에서는 물량 확보에 큰 어려움이 없을 것으로 판단된다.- 현장 수질 측정 결과, 수온이 10.8℃로 일반적인 지하수에 비해 다소 낮은 것으로 나타났으며 pH 7.1, 전기전도도 639μS/㎝, 용존산소량 11.2㎎/L로 전기전도도*가 다소 높은 것으로, 인근 탄천이나 구릉으로부터 지하수가 빠르게 이동될 가능성이 있다고 판단된다.* 탄천3의 연평균 전기전도도 : ’17년 457μS/㎝, ’16년 453μS/㎝• 피신청인이 설치한 지하수 관정은 현장조사시 지하수 심도 측정결과 3.58m(설치심도)로 현재는 사용하지 않는 방치공 상태이다.4) 고속철도 건설공사로 인한 지하수 변동여부• 수도권고속철도 사후환경영향조사 지하수위 관측자료에 의하면, 굴착전 초기 지하수심도는 3.5m 이었으나 굴착공사가 진행된 ’13년부터 ’16년 중반까지 최고 약 11.2m까지 지하수심도가 깊어진 것으로 나타났다.• 이는 이 시기에 최근 21년간 최저 강수량을 기록하며 가뭄에 대한 영향이 중첩되어 반영 되었을 것으로 판단되며, 현재 지하수위는 공사 전 수준을 거의 회복하고 있는 것으로 나타났다.|터널공사 수직구 지하심도 수동 관측 결과|

• ’지반조사보고서(수도권고속철도(

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○-

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○) 제

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○공구 노반신설 기타공사, 2011)’에 의하면 이 지역은 심도 최대 약 10m 이하까지 매립토 및 퇴적토층이 존재하고 이후 풍화대를 일부 포함한 암반층이 분포하고 있어, 굴착 지반고 약 41m의 터널 공사시에는 지하수위 저하에 영향을 줄 수 있으며 신청인의 지하수 관정이 지표의 계절적 영향을 받을 수 있는 얕은 관정이므로 지하수량 및 지하수위 저하에 따른 수온이 저하되었을 가능성이 있다고 판단된다.

나. 농작물 분야1) 수막을 이용한 보온의 일반 사항• 수막시설의 보온효과는 지하수의 온도, 외기온, 단위면적당 살수량 등에 따라 달라지는데, 일반적으로 수온이 높을수록, 외기온이 낮을수록, 단위 면적당 살수량이 증가할수록 보온 효과가 높아진다.- 수막보온 재배에서 가장 중요한 것은 양질의 지하수 확보로 수온이 높고 수량이 많을수록 좋으나, 지역별 특성을 고려하여 시설을 설치하여야 한다.|지역별 지하수 수온 월별 평균(지하 5m, 1951년~1980년, 단위 : ℃)|

- 살수량별 보온효과는 살수량이 증가할수록 높아져 10a당 1분에 195L의 지하수를 살수할 때는 약 20만㎉의 열량이 방출되어 15.8℃의 보온효과가 있고, 살수량이 545L로 증가하면 내외 기온차가 20℃로 약 32만㎉의 열을 방출하게 된다.

※ 수막으로 살수하는 지하수의 양 : 하우스 면적 1,000㎡ 기준 250L/min 정도• 신청인의 주요 과채류인 토마토 재배에 적합한 지온은 18~20℃이고, 최저 13℃ 이상은 되어야 하며, 이보다 낮으면 뿌리의 활력저하에 의하여 양수분의 흡수가 저해되어 생육이 지연되는 등의 장해가 발생할 수 있다.2) 신청인의 주요 농작물 재배현황• 신청인이

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○농협에 판매한 내역에 따른 재배 형태의 특이 사항을 검토한 결과, 연도별 재배작물의 종류와 재배면적, 재배시기 등이 일정하지 않은 것으로 추정된다.

• 시설재배시 가온이 필요한 작물은 주로 과채류이므로, 신청인의 연도별 판매내역에 따른 과채류(토마토, 호박, 가지 등) 재배현황 검토결과, 토마토의 경우 ’09년부터 ’12년까지 정식기가 4월~5월로 무가온 재배하였다. 그러나, 신청인은 피신청인 공사기간인 ’13년 부터 작물의 정식기를 앞당겨 가온재배를 하여 출하한 것으로 추정된다.|연도별 주요 과채류 재배현황|

• 신청인의 연도별 작물 판매내역과 난방용 면세유 사용에 대하여 검토한 결과, 피신청인 공사전 ’09년부터 ’12년까지는 무가온 재배를 하였으며, 공사기간인 ’13년부터 ’17년까지 가온 재배를 한 것으로 추정된다.|재배내역으로 추정한 연간 가온 일수(일/하우스1동/년)|

3) 과채류의 출하물량과 출하금액 현황• 과채류의 출하금액은 출하물량보다 단가에 큰 영향을 받았고, 단가는 출하시기가 앞당겨질수록 높아지는 것으로 나타났다.• 이와 같은 이유로 ’16년과 ’17년의 출하금액은 출하물량이 적은데도 불구하고 많은 것으로 판단된다.|과채류의 연도별 가격변동|

※ 연도별로 최초로 과채류를 시장에 출하한 내용으로 작성4) 지하수 변동으로 인한 농작물 피해여부• 작물의 생장은 살수량과 수온의 변화와 상관관계가 있으며 수막 보온과 가온을 병행하여 재배할 때 하우스 내의 온도는 가온기의 최저온도를 설정하여 관리하기 때문에, 살수하는 물 온도가 낮고 수량이 적을수록 난방에 필요한 연료비용이 더 들어간다.• 신청인은 피신청인 공사 이후에 지하수온이 저하되어 수막의 보온효과가 감소되자 난방을 하였고, 농작물의 출하시기를 앞당기면서 하우스에 난방을 한 것으로 판단된다.• 따라서 신청인이 피신청인 공사 이후에 하우스의 난방을 더 한 점을 고려할 때 난방비용 부분에 대해서는 피신청인이 일정부분 책임이 있는 것으로 판단된다.• 다만, 신청인이 피해기간 중 가온재배 등으로 생산시기를 앞당겨 출하하여 농작물 출하금액이 피해기간 이전보다 높은 점 등을 고려하는 것이 타당하다.

5. 인과관계 검토가. 지하수 변동으로 인한 재산 피해• 피신청인의 지하수위 관측자료에 의하면 지하수 심도가 굴착 전 3.5m에서 굴착 시 11.2m까지 7.7m 낮아진 점, 피신청인의 공사로 신청인의 지하수 수위저하에 영향이 있을 수 있다는 지하수 분야 전문가 의견, 신청인이 피신청인 공사전인 ’13년 이전에는 무가온으로 농작물을 재배하였으나 피신청인 공사기간 중 농작물 출하시기를 앞당기기 위해서도 가온을 하였다는 농작물 전문가 의견 등을 종합적으로 고려할 때, 피신청인 공사로 인하여 신청인이 난방비 피해가 발생하였을 개연성이 인정된다.

나. 향후 농작물 등 피해 및 추가 저감조치• 피신청인 공사에 따른 지하수 변동으로 향후 15년간 농작물 피해가 있는지 여부와 난방비 등 손해발생 여부에 대하여는 판단하지 아니한다.- 피신청인의 공사기간이 종료되고 현재 지하수위가 복구중인 점, 신청인이 동일한 지역에서 동일한 방식으로 농작물을 재배할지, 당해 농지를 매도할 것인지, 지하수 이외 요인으로 농작물 작황에 어떠한 변화가 발생할지 여부 등이 불확실하므로, 향후 농작물 등 피해여부에 대하여는 판단하지 아니한다.

6. 배상수준 검토가. 배상책임• 오염원인자인 피신청인은 「환경정책기본법」 제7조(오염원인자 책임원칙) 및 같은 법 제44조(환경오염피해에 대한 무과실책임) 규정에 따라 환경오염으로 인한 피해 구제에 소요되는 비용을 부담하는 피해배상의 책임이 있다.- 「환경정책기본법」 제7조 및 제44조제1항의 “원인자”는 피해의 원인이 된 환경오염의 배출 당시 사업장 등의 운영을 위하여 비용을 조달하고 이에 관한 의사결정을 하는 등으로 사업장 등을 현실적, 경제적으로 지배하는 자라고 봄이 타당하다.- 피신청인

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○철도시설공단은 이 사건 공사의 실시 여부, 규모, 예산 범위 등을 최종적으로 결정할 수 있는 지위에 있으므로 공사 중에 발생한 지하수 피해에 대한 원인자에 해당된다.

나. 배상범위• 지하수위 저하로 인한 피해기간은 굴착공사로 지하수위가 저하된 ’13년부터 공사완료 이후 지하수위가 거의 회복한 ’17년까지로 하고, 피해금액은 난방용 면세유가 추가 소요된 금액을 적용하되, 피해율은 공사기간중 강수량 저하로 인한 중첩적인 효과, 신청인의 지하수는 표층 지하수로 41m 심도의 암반층에서 시행된 터널 굴착의 영향을 충적층에서의 지하수위와 수온에 대한 관측자료 없이 정량적으로 파악하기 어렵고, 인근에 있는

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○과 제방하부의 유공관을 통해 표층 지하수의 수위와 수량에 영향을 받을 수 있다는 점, 신청인 인근 하천의 물환경측정망의 수질(생물학적 산소요구량 및 부유물질) 등급이 상류보다 높은 등급인 점, 신청인이 농작물 출하시기를 앞당기기 위한 방편으로도 난방을 한 점 등을 고려하여 70%로 한다.- 피해산정식 : (피해기간 중 난방용 면세유 평균금액 - 피해기간 이전 난방용 면세유 평균금액)×피해기간×피해율- 피해액 산정 결과

다. 배상액• 배상액은 재산 피해액 5,012,000원, 재정신청수수료 15,030원 등 총5,027,030원 이다.