건축물관리대장 등록 의무이행청구

1. 사건개요청구인은

○

○시

○

○구

○

○동

○

○번지 외 2필지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)상에 걸친 5개의 건축물(A동: 84.356㎡, B동: 43.4㎡, C동: 7.13㎡, D동: 27.2㎡, E동: 1.1㎡) 중 D동과 E동(28.3㎡, 이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)에 대하여 청구인의 부친인 청구 외

○

○

○가 1983. 11. 22. 이 사건 건축물에 대한 소유권을 이전받은 후 청구인이 2011. 2. 9. 소유권을 이전받은 자로,피청구인에게 개발제한구역 건축물대장 생성에 대하여 민원을 제기하였으나 피청구인은 2014. 8. 27. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역특별법’이라 한다)상 개발제한구역 건축물관리대장 별도 등재불가통보를 하였고 이에 청구인은 2015. 2. 9. 행정심판을 청구 하였다.

2. 당사자 주장가. 청구인 주장1) 청구인은 2015. 1. 9. 이 사건 토지에 2층이하 또는 1,000㎡ 미만의 건축물(단독주택)을 신청할 목적으로 피청구인에게 건축허가신청을 하였으나 피청구인은 이 사건 토지에 위치한 건축물에 대한 건축물대장이 1983. 9. 15. 최초로 작성되어 1970년에 신축되어 사용되었음을 증명할 수 없고, 2014. 3. 13. 정정된 개발제한구역건축물대장은 지적현황측량성과도에 의거 지번만 추가 정정하였다고 주장하며 청구인의 재산권을 침해하는 결과를 초래하였다.2) 청구인은 2014. 2. 10. 이 사건 토지에 건축물을 신축 또는 증개축허가를 위하여 개발제한구역건축물관리대장에 신규등재를 요청하였으나 피청구인이 2014. 2. 19. 보완요청을 하여 보완 후 2014. 3. 13. 청구인의 요청대로 정정하였음을 통지하였다.

그런데 피청구인의 주장과는 달리 2014. 3. 13.에 청구인의 요청대로 정정된 것은 단지 지적현황측량성과도에 의한 것이 아니라 국민고충처리위원회 의견서, 1974년 촬영된 공신력 있는 국토지리정보원 발행된 항공사진,

○

○동

○

○

○번지 개발제한구역 건축물관리대장에 있는 개발제한구역지정당시의 사진에 있고, 현재도 있는 소나무 등 여러 가지 자료에 의한 것이다. 피청구인은 개발제한구역지정당시 이 사건 건물이 청구 외

○

○

○이라고 주장하나 그 어디에도

○

○

○번지상의 C동과 D동이 청구 외

○

○

○의 소유를 확인할 수 없다.3) 특히, 국민고충처리위원회 의결,

○

○동

○

○번지의 건축주인

○

○

○이

○

○동

○

○

○번지의 주소지로 1983년에 낸 재산세영수증과 2014. 3. 13. 정정된 개발제한구역건축물대장에

○

○동

○

○번지의 건축주인

○

○

○ 표시, 개발제한구역건축물대장에 C(27.2㎡)와 D(1.1㎡)를 합한 크기 28.3㎡와 일반건축물대장의 주택 크기가 28.35㎡로 동일한 것을 봤을 때 피청구인의 주장은 근거가 없는 것으로 위법·부당하다.

○

○동

○

○

○번지 개발제한구역 건축물대장에 C동과 D동이 표기되어 있고, 1979. 6. 30. 작성된 개발제한구역건축물관리대장에는 C동과 D동이 없는 것을 보면 C동과 D동은

○

○

○번지의 소유가 아닌 것이다.따라서 피청구인의 주장은 이유가 없으므로 개발제한구역건축물대장을 작성하여야 한다.

나. 피청구인 주장1) 개발제한구역특별법 제12조 및 같은 법 시행령 제13조에 따르면 개발제한구역에서는 원칙적으로 건축물의 건축 등의 행위를 금지하고 예외적으로 주택의 경우에는 개발제한구역지정 당시부터 지목이 대(垈)인 토지와 개발제한구역 지정당시부터 있던 주택(개발제한구역 건축물대장에 등재된 주택을 말함)이 있는 토지에만 주택을 신축할 수 있으며, 이 경우 관리대장상 1건의 건축물의 신축, 이축 등은 여러 동의 건축물로 이루어진 경우라도 1건으로 한정되며, 청구인이 주장하는 건축물은

○

○시

○

○동

○

○

○번지 건축물(총4동)중 한 동으로 포함되어 있다.2) 개발제한구역건축물대장은 1972. 9.에 최초로 작성되었으며, 1974. 4. 일제조사를 통한 확인, 1989. 9.에 재조사를 통해 신규작성 등 10여년에 걸쳐 수차례의 조사 및 사실관계 확인을 통해 작성되었으며, 청구인이 개발제한구역관리대장을 신규작성해 줄 것을 주장하는 건축물은 위의 모든 기록에서 개발제한구역 지정당시

○

○동

○

○

○번지 소유자인 청구 외

○

○

○ 소유의 건물로 기록되어 있고, 이 기간 동안

○

○동

○

○번지는 2차례나 소유권 변동이 있었으나 건축물의 소유에 대한 어떠한 이의도 없었음은 위 건축물의 소유자가 위 청구 외

○

○

○임은 이를 방증하는 것이다.청구인의 주장대로 같은 동

○

○번지의 관리대장을 신규작성하려면 같은 동

○

○번지의 건축물이 개발제한구역 지정당시인 1971년부터 존재하고 있었다는 사실이 아니라 지정당시 위

○

○

○이 아닌 다른 사람의 소유의 별도의 건물이었다는 것을 관리대장 기재사항 누락원인과 함께 이의신청 및 입증을 하여야 하나, 청구인이 제출한 지적현황도측량성과도, 항공사진, 소나무사진, 같은 동

○

○번지의 기존 소유자인 청구 외

○

○

○의 재산세영수증, 1983년에 작성된 일반건축물대장 등은 위의 건축물이 개발제한구역지정당시 존재하였고, 현재 같은 동

○

○번지에 걸쳐 있다는 것을 방증할 뿐 이 건축물이 청구 외

○

○

○ 이외의 다른 사람의 소유였다는 근거가 되지 못하는 것이다.3) 또한 위 근거들을 이유로 결정한 국민고충처리위원회의 의결(2007. 7. 23.)역시 옳은 판단이라 하기 어렵고, 같은 동

○

○

○번지 관리대장의 2014. 3. 13.에 정정된 것으로 보이는 소유자 추가 역시 하나의 개발제한구역 건축물관리대장에 단순 추가되어 청구인의 주택신축허가를 위한 근거자료가 될 수 없을 뿐만 아니라, 정정된 부분의 정정근거와 날인이 없어 당시 담당자의 착오로 판단하여 2015. 2. 15. 청구 외

○

○

○을 제외하는 정정을 하였다.4) 위에서 살펴본 바와 같이 개발제한구역특별법 시행령 제13조제1항[별표1]제5호다목가항의 취지를 고려할 때, 개발제한구역건축물대장의 작성·변경, 특히 소유권의 득실변경은 제반사정을 객관적으로 감안하여 엄격히 판단하여야 하는 바, 청구인의 청구는 그 근거가 없는 것으로 마땅히 기각되어야 한다.

3. 이 사건 처분의 위법·부당여부가. 관계법령【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.

<개정 2009.2.6., 2010.4.15., 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28., 2014.1.28.>1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경가.~라. 생략마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설2.~9. 생략②~⑩ 생략【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다.② 개발제한구역의 토지가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 인접한 용도지역에서 허용되는 건축물 또는 공작물을 건축하거나 설치할 수 있다.

<개정 2013.10.30.>1. 개발제한구역 지정 당시부터 개발제한구역의 경계선이 건축물 또는 공작물(법 제12조제7항에 따라 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등을 받아 공사 또는 사업에 착수한 건축물 또는 공작물을 포함한다)을 관통하는 경우 그 건축물 또는 공작물의 부지(개발제한구역 지정 당시부터 담장 등으로 구획되어 있어 기능상 일체가 되는 토지를 말한다)2. 개발제한구역 지정 당시부터 해당 필지의 2분의 1 미만이 개발제한구역에 편입된 토지로서 지목(地目)이 대(垈)인 토지제24조(개발제한구역 건축물관리대장) ① 시장·군수·구청장은 개발제한구역의 건축물의 소유 및 이용상태를 확인하거나 건축허가 등 개발제한구역 관리를 위한 기초자료로 활용하기 위하여 개발제한구역 건축물관리대장에 건축물 및 그 대지에 관한 현황을 기록하고 유지·관리하여야 한다.② 제1항에 따른 개발제한구역 건축물관리대장의 서식, 기재 내용, 기재 절차, 그 밖에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다.

<개정 2013.3.23>③ 제1항에 따른 개발제한구역 건축물관리대장은 전자적 처리가 불가능한 특별한 사유가 없으면 전자적 처리가 가능한 방법으로 기록하고 유지·관리하여야 한다.<img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270369"></img>【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙】제13조(개발제한구역 건축물관리대장) ① 영 제24조에 따라 시장·군수·구청장이 유지·관리하여야 하는 개발제한구역 건축물관리대장(이하 "관리대장"이라 한다)은 별지 제2호서식과 같다.② 시장·군수·구청장은 관리대장을 작성하거나 그 기록사항을 변경 또는 정정하려는 경우에는 그 사실관계를 확인한 후 작성·변경 또는 정정하여야 한다.

이 경우 그 사실관계를 확인할 수 있는 근거 자료는 관리대장과 함께 보관하여야 한다.③ 시장·군수·구청장은 관리대장의 관리책임자를 지정하여 관리대장을 관리하도록 하여야 한다.④ 시장·군수·구청장은 건축물의 소유자·사용자 또는 이해관계인이 관리대장의 열람이나 그 사본의 발급을 신청하면 관계 공무원이 참여한 상태에서 해당 건축물의 관리대장을 열람하게 하거나 그 사본을 발급할 수 있다.【건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙】제2조(용어의 정의) 이 규칙에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

<개정 2009.1.20., 2014.1.14.>1. "생성"이라 함은 건축물이 신축·개축(전부를 개축하는 경우에 한한다)·재축·증축(기존 건축물과 별개의 동으로 증축한 것에 한한다) 등에 의하여 대지에 건축물의 건축공사가 완료된 후 건축물대장을 새로이 작성하는 것을 말한다.2.~9. 생략10. "건축물현황도"라 함은 배치도[대지의 경계, 대지의 조경면적, 「건축법」(이하 "법"이라 한다) 제43조에 따른 공개 공지 또는 공개 공간, 건축선(법 제46조제1항 단서에 따라 건축선이 정해지는 경우에는 건축선 후퇴면적 및 건축선 후퇴거리를 포함한다), 건축물의 배치현황, 대지 안 옥외주차 현황, 대지에 직접 접한 도로를 포함한 도면을 말한다], 각 층 평면도 또는 단위세대평면도(각 층 또는 단위세대까지 상·하수도 및 도시가스 배관의 인입현황을 포함한 도면을 말한다) 등 건축물 및 그 대지의 현황을 표시하는 도면을 말한다.제5조(건축물대장의 작성방법) ① 건축물대장은 건축물 1동을 단위로 하여 각 건축물마다 작성하고, 부속건축물이 있는 경우 부속건축물은 주된 건축물대장에 포함하여 작성한다.②~③ 생략④건축물대장에는 건축물현황도가 포함된다.

나. 판 단1) 인정사실이 사건 청구서, 답변서, 토지이용계획확인서, 국민고충처리위원회의결, 개발제한구역 건축물관리대장, 현장사진 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.가) 이 사건 토지를 포함한 일원은 국토계획법상 도시지역 중 자연녹지지역이며, 개발제한특별법상 개발제한구역이다(1971. 7. 31. 개발제한구역으로 지정됨).나) 개발제한구역지정 직후 작성된 개발제한구역 건축물대장에 따르면

○

○동

○

○

○번지 건축물 5개동(화장실 2동)에 대한 소유자는 청구외

○

○

○으로 기재되어 있다.<img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270367"></img>다) 일반건축물대장에 따르면 청구인의 부(父)인 청구 외

○

○

○는

○

○동

○

○번지 상의 건물(28.35㎡)을 1983. 11. 22. 청구 외

○

○

○으로부터 소유권이 이전된 것으로 기재되어 있고, 청구인은 2011. 2. 9. 소유권자(소유권이전)로 기재되어 있다.라) 일반건축물대장에 따르면, 이 사건 건물(4, 5동)은 건축물대장 등재일이 1983. 9. 15.이고, 이 사건 건물은(

○

○동

○

○번지) 1970년경에 사용승인 되었으며, 당시의 건축주는

○

○

○으로 기재되어 있다.마) 국민고충처리위원회에서는 2007. 7. 23. 청구인 소유

○

○동

○

○번지(묘지 655㎡)에 건축물 28.35㎡에 대한 개발제한구역 건축물대장 작성할 것을 피청구인에게 시정권고하였다.바) 청구인은 2014. 2. 14. 피청구인에게

○

○동

○

○번지 건축물에 대하여 개발제한구역 건축물관리대장 등재 요청을 하자 피청구인은 2014. 8. 27. 개발제한구역 건축물관리대장 별도 등재불가통보를 하였다.사) 피청구인은 2014. 3. 12.

○

○동

○

○

○번지 개발제한구역 건축물관리대장 지번을 정정(

○

○

○번지→

○

○

○-

○,

○

○

○-

○,

○

○,

○

○

○번지 4필지)하였고, 지번 정정당시 담당자의 착오로 신청 외 소유자를 당초 청구 외

○

○

○에서

○

○

○외 1인(청구 외

○

○

○)으로 추가로 기재하였다(피청구인이 2015. 2. 4. 청구 외

○

○

○을 착오로 기재하였다는 이유로 삭제하였음).아) 지적현황측량성과도에 따르면 건축물들이 지목이 대인

○

○

○-

○번지에 위치하고 있는 것과는 달리 이 사건 건축물은 지목이 묘지인

○

○번지에 위치하고 있다.2) 개발제한특별법 제12조, 같은 법 시행령 제24조, 같은 법 시행규칙 제13조에 따르면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없고, 다만, 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설을 설치하려는 경우 등에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있으며, 시장·군수·구청장은 개발제한구역의 건축물의 소유 및 이용 상태를 확인하거나 건축허가 등 개발제한구역 관리를 위한 기초자료로 활용하기 위하여 개발제한구역 건축물관리대장에 건축물 및 그 대지에 관한 현황을 기록하고 유지·관리하여야 하고, 관리대장을 작성하거나 그 기록사항을 변경 또는 정정하려는 경우에는 그 사실관계를 확인한 후 작성·변경 또는 정정하여야 한다.

이 경우 그 사실관계를 확인할 수 있는 근거 자료는 관리대장과 함께 보관하도록 규정하고 있다.한편, 개발제한특별법 시행령 제13조제1항[별표1]제5호다목에 따르면, 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대인 토지(이축된 건축물이 있었던 토지의 경우에는 개발제한구역 지정 당시부터 그 토지의 소유자와 건축물의 소유자가 다른 경우만 해당한다)와 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존의 주택(개발제한특별법 시행령 제24조에 따른 개발제한구역 건축물관리대장에 등재된 주택을 말함)이 있는 토지에만 주택을 신축할 수 있도록 규정하고 있다고 규정한다.3) 청구인은 국민고충처리위원회 의결,

○

○동

○

○번지의 건축주인

○

○

○이

○

○동

○

○

○번지의 주소지로 1983년에 낸 재산세영수증과 2014. 3. 13. 정정된 개발제한구역건축물대장에

○

○동

○

○번지의 건축주인

○

○

○ 표시, 개발제한구역건축물대장에 4동(27.2㎡)와 5동(1.1㎡)를 합한 크기 28.3㎡와 일반건축물대장의 주택 크기가 28.35㎡로 동일하고,

○

○동

○

○

○번지 개발제한구역 건축물대장에 4동과 5동이 표기되어 있고, 1979. 6. 30. 작성된 개발제한구역건축물관리대장에는 4동과 5동이 없는 것을 보면 4동과 5동은

○

○

○번지의 소유가 아닌 것이므로 개발제한구역건축물대장을 작성하여야 한다고 주장한다.가) 개발제한특별법 제12조제1항제1호에 따르면 개발제한구역에서는 원칙적으로 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지의 분할 등의 행위를 금지하고, 예외적으로 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 등의 경우에는 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가할 수 있도록 하고 있고, 주택의 경우 건축이 허가되는 경우로는 개발제한특별법 제13조제1항[별표1]제5호다목에 따르면 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대인 토지와 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존의 주택으로 같은 법 시행령 제24조에 따른 개발제한구역 건축물관리대장에 등재된 주택이 있는 토지에만 허가를 받아 주택을 신축할 수 있도록 한정하고 있는 취지는 개발제한구역주민의 주거생활이 가능하도록 하는 범위 내에서 예외적으로 건축물의 신축 등을 허용하려는 것이므로, 이러한 입법취지에 반하는 결과를 가져오는 행위는 엄격히 제한되어야 할 것이고, 건축물대장규칙 제2조제1호, 제5조제1항에 따르면 건축물이 신축, 개축, 재축, 증축되는 경우 원칙적으로 관할관청은 건축물 1동을 단위로 하여 건축물대장을 생성하되, 다만, 부속건축물이 있는 경우 부속건축물은 주된 건축물대장에 포함하여 작성하도록 되어 있는바,이 사안과 같이 별개의 동으로 된 건축물임에도 당초 별개의 건축물대장이 생성되지 않은 경우라면 이는 애초에 기존 건축물에 부속된 건축물로 관리할 의도로 주된 건축물대장에 포함하여 건축물대장을 작성한 것으로 보아야 할 것이고, 그렇다면 이와 같은 주된 건축물과 부속된 건축물은 하나의 건축물대장에서 관리하도록 하는 것이 해당 건축물이 지속적으로 존치 가능하도록 하는 범위 내에서 예외적으로 건축물의 신축을 허용하고 있는 개발제한특별법 제12조제1항의 취지에 부합한다고 할 것이므로,개발제한구역지정당시 거주하던 주민으로 여러 동의 건축물을 1개의 개발제한구역건축물대장으로 관리되고 있던 건축물들이 그 일부가 소유권이 이전되는 경우 기존 개발제한구역건축물대장과 분리하여 이에 대한 개발제한구역건축물대장을 따로 분리하게 되면 이는 사실상 건축물의 신축을 허용하는 결과를 초래하여 개발제한특별법령의 입법취지에 반하는 결과가 초래되어 허용될 수 없는 것이다.나) 살피건대, 위 인정사실과 제출된 자료에 따르면, ① 이 사건 토지 일원이 개발제한구역으로 지정당시 1972. 9. 20.에 작성된 개발제한구역 건축물대장상 주택(1동, 2동, 4동)과 화장실(5동) 면적합계가 156.07㎡이었고 이때 소유자가 청구 외

○

○

○ 이었다는 점, ② 그 이후 1976. 7. 29. 1동에 화장실을 증축(3동)하여 면적합계가 163.20㎡이 되었고, 1979. 4. 개발제한구역건축물 일제조사당시도 소유자가 청구 외

○

○

○ 이었다는 점, ③ 청구 외

○

○

○이 1977. 11. 22. 이 사건 건축물이 있던

○

○동

○

○번지에 대한 소유권을 취득하고 1983. 9. 15.에 건축물대장에 등재한 후 같은 해 11. 22. 토지와 더불어 청구인의 부(父)인 청구 외

○

○

○에게 소유권을 이전하였던 점, ④ 이 사건 건축물은 지적현황측량성과도에 따르면

○

○번지와

○

○

○-

○,

○

○번지,

○

○

○번지에 걸쳐 있고, 청구 외

○

○

○은 당시

○

○

○-

○번지의 소유자였다는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 건축물은 당초 청구 외

○

○

○이 건축한 것이 명백하고, 청구 외

○

○

○이 1977. 11. 22. 이 사건 건축물이 있던

○

○번지에 대한 토지소유권을 취득할 무렵에 소유권을 취득한 것으로 보이며, 이 사건 건물과 토지를 추후에 청구 외

○

○

○에게 양도할 무렵인 1983. 9. 15.에 건축물대장에 등재하고 청구 외

○

○

○에게 양도하였음을 알 수 있는바, 결국, 이 사건 건축물은 당초 청구 외

○

○

○이 신축을 한 것이 아닌 청구 외

○

○

○이 건축한 것이 명백하고 1개의 개발제한건축물대장에 등재되어 관리해온 이상 위에서 살펴본 개발제한특별법 입법취지에 따라 개발제한구역건축물관리대장을 분리 할 수 없는 것인바, 이 사건 건축물이 청구 외

○

○

○이 건축한 것을 전제로 개발제한구역건축물대장을 등재하여야 한다는 청구인의 주장은 이유가 없다.

4. 결 론그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.