1. 신청 이유
□(배경) ㉮㉯공사는 민간사업자와 공동으로 공공주택사업*(이하 “민참사업”)을 추진하면서 물가변동 사유로 사업비를 증액할 수 없다고 협약을 체결* 대상사업 : 一지구, 분양 : ㉠세대,공사비 : ㉡억 원, 사업자 : ㉮㉰ 컨소시엄
○ 러시아-우크라이나 전쟁 등으로 인한 원자잿값 상승 등으로 민참사업을 정상적으로 추진하기 어렵게 됨에 따라 ㉮㉱부는 「민간참여 공공주택사업 시행지침」에 사업비 재협의 절차 조항을 신설하였으나
○ 공사는 협약서 상 물가변동 배제조항과 공사비 조정 불가피성에 대한 입증자료 미비 등으로 사업비 조정 협의가 제대로 진행되지 않게 되었음
○ 이에 민간사업자는 ㉮㉱부의 ㉮㉲위원회에 조정을 요청하였고, ㉮㉱부 ㉮㉲위원회는 공사에 물가변동에 따른 사업비 증액을 권고하였음
□(요지) 협약서에 물가변동 사유로 사업비 증액은 불가하고 공사 귀책으로 사업기간이 연장될 경우 연장된 기간에 한하여 가능하도록 협약하였는데
○ 공사비 상승으로 사업비 조정이 불가피한 점, ㉮㉲위원회도 사업비 조정 필요성을 권고한 점 등을 고려하여 사업비를 조정할 수 있다는 의견과
○ ㉮㉱부 지침과 ㉮㉲위원회의 조정안보다 협약이 우선되고, 사업비를 증액할 수 없다고 협약하였으므로 사업비를 조정할 수 없다는 의견이 대립
▶ 이에 공사는 협약서상 사업비 조정 배제 조항에도 불구하고 ㉮㉲위원회가 제시한 사업비 조정안을 수용할 수 있는지에 대해 컨설팅 신청('25. 9. 8.)2. 쟁점
○ ㉮㉯공사가 민간사업자와 함께 추진 중인 민참사업에 대해 ㉮㉱부(㉮㉲委) 조정안(물가변동 반영)에 따라 사업비를 조정할 수 있는지 여부(2) 판단 기준(법리ㆍ증거 등 판단)
□ 이 건 민참사업과 관련하여 물가변동에 따른 사업비를 증액 조정(이하 “물가변동증액”)할 수 있는지에 대해 ① 민참사업의 내용 ② 물가변동 관련 협약내용 ③ 물가변동에 따른 사업비 조정 가능 여부 순으로 검토함① 민참사업의 내용
○ 민참사업은 「공공주택특별법」 제4조 및 「민간참여 공공주택사업 시행지침」에 따라 공공시행자가 공모를 통해 민간사업자를 선정하고 협약을 체결하여 공공주택사업을 공동으로 추진하는 공동사업 시행방식으로- ㉮㉯공사는 '21년 민간사업자 공모를 통해 ㉮㉰ 컨소시엄을 민간사업자로 선정하고 사업협약을 체결하여 아래 [표]와 같은 내용으로 一지구 민참사업을 추진하고 있는데,
블록명주택유형세대수대지면적사업기간사업비(백만원)계공사민간주)一공공분양(단순도급형)㉠세대㉢㎡22.03.∼24.12. ㉣㉤㉦
주) 건설공사비 ㉧백만 원, 기타비용 ㉨백만 원- 공사는 공공주택 건설을 위한 토지를 공급하고, 민간사업자는 건설자금 조달 및 주택 설계ㆍ건설ㆍ공급 업무를 수행하며, 공사는 민간사업자가 공모 시 제안한 투자비를 확정 지급하는 구조임② 물가변동 관련 협약 내용
○ 이 건 공사와 민간사업자간 체결한 민참사업 협약서에 따르면 “물가변동에 의한 투자비 증액은 없다. 다만, 공사의 귀책사유로 사업기간이 연장될 경우 연장된 기간에 대하여 물가변동을 반영한 금액을 청구할 수 있다”고 되어 있는데- 당사자간 합의하여 물가변동 사유로 사업비를 조정하지 않는다고 협약했으므로 물가변동이 발생하더라도 협약에 따라 사업비를 조정하지 않는 것이 원칙이라고 판단되나- 이와 관련하여 법원 판례를 살펴보면 “국가계약법을 따르는 공공계약의 경우 계약상대자와의 합의에 기초하여 계약당사자 사이에만 효력이 있는 특수조건을 부가(물가변동 배제특약)하는 것을 금지하거나 제한할 수 없다*고 판시(대법원 2017. 12. 21. 선고 2012다74076 전원합의체 판결)한 바 있고* 당사자들 사이의 의사합치로서 배제특약을 규정한 이상 물가변동 배제특약의 효력을 쉽사리 부정할 수 없으며, 국가계약법(제5조)에 따라 부당특약으로서 효력이 없다고 하기 위해서는 그 특약이 계약상대자에게 다소 불이익하다는 점만으로는 부족하고, 정당한 이익과 합리적인 기대에 반하여 형평에 어긋나는 특약을 정함으로써 계약상대자에게 부당하게 불이익을 주었다는 점이 인정되어야 한다고 보아 물가변동 배제특약의 유효성을 인정하였음- 최근에는 사인 간의 공사도급계약에 대해 도급인의 귀책사유로 착공이 8개월 이상 지연됨으로 인해 원자잿값이 2배 가량 인상된 사정 등이 수급인에게 현저히 불공정한 경우에 해당한다고 보아 건설산업기본법(제22조 제5항[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]])에 의거 물가변동 배제특약을 무효로 판시(부산고법 2023. 11. 29. 선고 2023나50434 판결, 대법원 2024. 4. 4. 선고 2023다313913 심리불속행 기각판결)한 바 있음
▶ 따라서 이 건 물가변동 배제특약의 효력을 일괄로 인정하거나 부정할 수 없고 제반 사정을 참작하여 판단할 필요가 있다고 보임③ 물가변동에 따른 사업비 조정 가능 여부
○ 코로나19, 러시아-우크라이나 전쟁 등에 따른 원자잿값 급등과 고금리 등으로 인해 건설경기가 악화되고 민참사업에 참여하고 있는 민간사업자의 물가변동에 따른 사업비 증액 요구가 커짐에 따라- 정부는 건설업계의 위기가 국가 경제에 미치는 파장, 공공주택 공급계획 차질에 따른 국민 피해 등을 고려, '24. 3월 ㉮㉳회의에서 민참사업에 대해 물가변동 증액의 필요성을 인정하고 ㉮㉱부 ㉮㉲위원회의 조정과 필요 시 감사원 사전컨설팅 신청 등을 통한 조정ㆍ중재를 제시하였고,- 24. 12월 ㉮㉱부는 제2차 민관합동 ㉮㉲위원회의 조정을 통해 위 사업을 정상화 대상으로 지정하고 공사에 조정안을 송부하고, 물가변동에 따른 사업비 조정 관련 공사비 조정 가이드라인에 따라 민간사업자와 적극 협의하여 사업비를 조정하도록 권고하였음- 따라서 이 건 공사가 민간사업자의 물가변동 증액 요구를 수용해야 할 의무는 없다고 판단되나, 정부가 공사비 급등으로 인한 건설업계의 위기가 국가경제에 미치는 파장 등을 고려하여 민참사업에 대해 물가변동에 따른 사업비 조정 필요성을 인정하고 조정하는 것으로 정책 결정하였으므로 협약 당사자 간 상호 합의하는 경우 물가변동에 따른 사업비 조정은 가능하다고 보여짐
○ 한편 ㉮㉲위원회는 23. 12월 제1차 조정 당시 민참사업의 공동사업자간 원만한 협의를 위하여 공사비 조정 가이드라인을 제시한 후 제1차 조정 대상지구의 사전컨설팅 과정에서 감사원 제시 의견과 건설업계의 건의사항을 반영하여 제2차 ㉮㉲위원회에서 이 건 사업도 조정대상 사업으로 재선정하고 공사비 조정 가이드라인을 수정 제시(24. 12월)하였는데 그 내용을 살펴보면- 현재 공표된 건설공사비지수(주거용) 기준으로 산정한 '실제 물가인상분[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]’과 통상적으로 예측가능한 물가인상을 전제로 했을 때의 건설공사비지수(주거용) 기준으로 산정한 '정상 물가인상분[[[FOOTNOTE]]]3[[[FOOTNOTE]]]’의 차이를 산출하되,- 물가가 급변하지 않는 정상기간의 예측가능한 물가인상률(정상 물가인상률)을 연 ㉩%*로 설정하여 모든 사업장에 동일하게 적용하고, 비정상적인 물가인상분 산출 시 공사 공정표에 따른 월별공정을 확인하여 물가변동 발생시점 이전에 이행이 완료된 부분은 제외하고 산출하도록 하는 등 감사원 사전컨설팅 의견을 반영하였고* ’21년부터 건설공사비지수가 급등하므로 지수 급등 전 과거 10년간(’11∼’20년)의 월 물가인상률을 기초로 산출- 제1차 ㉮㉲위원회에서 정상 물가산정의 기산일을 입찰일로 정하여 조정안을 제시[[[FOOTNOTE]]]4[[[FOOTNOTE]]]하였으나, 제2차 ㉮㉲위원회는 정상 물가산정의 기산시점(입찰일)이 실제 물가산정의 기산시점(협약일)보다 앞서게 되어 정상 물가인상분이 과다 공제되므로 물가산정의 기산시점을 통일할 필요가 있다는 건설업계의 의견을 수용하여 사업 지연 정도*를 감안하여 기산시점을 협약체결일 또는 우선협상대상자 통보일로 동일하게 설정하는 내용으로 조정안을 제시하였으며* 우선협상대상자 통보 후 20일 내 협약 체결 시 → 실제ㆍ정상 모두 “협약체결일”로 통일우선협상대상자 통보 후 20일 초과하여 협약 체결 시 → 실제ㆍ정상 모두 “우선협상대상자 통보일”로 통일- 단순도급형 민참사업의 경우 민간사업자 손실에 대한 객관적 검증을 거쳐 공공이 50∼100% 범위 내에서 부담하는 것으로 협의할 것을 권고함
○ 따라서 이 건 공공시행자와 민간사업자는 물가인상분에 대해 50%의 비율을 적용한 금액[[[FOOTNOTE]]]5[[[FOOTNOTE]]]기준으로 상호 부담하는 것을 원칙으로 하되- 민간사업자가 협약 당시 계획한 공사비 규모와 계약 이행 시 실투입 공사비 등을 비교해서 공공시행자가 물가인상분에 대해 50%의 비율을 적용한 금액을 분담하더라도 원가를 충당할 수 없는 등 손실이 보전되지 않을 경우 이를 증빙할 수 있는 자료를 제출하는 등 객관적인 사실관계 입증을 통해 공사에 부담 비율의 상향 조정을 요구할 수 있다고 보이고, 이 경우 공사는 민간사업자가 제출한 자료의 적정성, 공사의 재정사정 등을 검토하여 부담 비율을 결정하는 것이 타당하다고 판단됨
▶ 이 건 공사는 공동사업시행자로서 신의성실원칙에 비추어 사업수행을 위해 합당하다고 보이는 범위 내에서 물가변동증액을 할 수 있다고 보여지고- 공공시행자와 민간사업자가 물가인상분을 각각 50% 비율로 상호 분담(물가변동으로 인한 민간사업자의 손실에 대해 객관적 증빙서류 입증시 비율 상향 협의 가능)하는 것이 합리적이라고 판단되며 협약당사자 상호 간에 성실히 협의하되 조정금액에 대한 객관성, 투명성 등을 확보할 수 있도록 ㉮㉴중재원의 중재 또는 법원의 판단 등을 통해 해결하는 것이 합리적이라고 판단됨
