1. 신청 이유
□ (배경) ㉮㉮공사는 민간사업자와 공동으로 공공주택사업*(이하 “민참사업”)을 추진하면서 물가변동 사유로 사업비를 증액할 수 없다고 협약을 체결* 대상: 一-㉠(㉢호), 二-㉡(㉣호), 건설공사비: ㉤천억 원, 민간사업자: ㉮㉰
○ 러시아-우크라이나 전쟁 등으로 인한 원자잿값 상승으로 민참사업을 정상적으로 추진하기 어렵게 됨에 따라 ㉮㉱부는 「민간참여 공공주택사업 시행지침」에 사업비 재협의 절차 조항을 신설하였으나
○ 공사는 협약서 상 물가변동 배제조항과 공사비 조정 불가피성에 대한 입증자료 미비 등으로 사업비 조정 협의가 제대로 진행되지 않게 되었음
○ 이에 민간사업자는 ㉮㉱부의 ㉮㉯위원회에 조정을 요청하였으며, ㉮㉯위원회는 공사에 물가변동에 따른 사업비 증액을 권고하였음
□ (요지) 협약서에 공사 요구에 의하여 공사비가 변경될 경우에는 사업비 변경이 가능하고 물가변동에 의한 사업비 증가는 반영하지 않도록 협약하였는데
○ 공사비 상승으로 사업비 조정이 불가피한 점, ㉮㉯위원회도 사업비 조정 필요성을 권고한 점 등을 고려하여 사업비를 조정할 수 있다는 의견과
○ ㉮㉱부 지침과 ㉮㉯위원회의 조정안보다 협약이 우선되고, 사업비를 증액할 수 없다고 협약하였으므로 사업비를 조정할 수 없다는 의견이 대립2. 쟁점
○ ㉮㉮공사는 협약서상 사업비 조정 배제조항에도 불구하고 ㉮㉯위원회에서 제시한 사업비 조정안을 수용할 수 있는지 여부(2) 판단 기준(법리ㆍ증거 등 판단)
□ 이 건 민참사업과 관련하여 물가변동에 따른 사업비를 증액 조정(이하 “물가변동증액”)할 수 있는지에 대해 ① 민참사업의 내용 ② 물가변동 관련 협약내용 ③ 물가변동에 따른 사업비 조정 가능 여부 순으로 검토함① 민참사업의 내용
○ 민참사업은 「공공주택특별법」 제4조 및 「민간참여 공공주택사업 시행지침」에 따라 공공시행자가 공모를 통해 민간사업자를 선정하고 협약을 체결하여 공공주택사업을 공동으로 추진하는 공동사업 시행방식으로- ㉮㉮공사(이하 “공사”)는 19년 민간사업자 공모를 통해 ㉮㉰를 민간사업자로 선정하고 사업협약을 체결하여 “二-㉡BL, 一-㉠BL 민간참여 공공주택건설사업”을 추진하고 있는데,
지구명세대수유형사업기간사업비(백만원)계공사민간一 A-1BL㉢호분양19.12 ∼24.02㉥㉦㉧1)二 S-8BL㉨호분양19.12 ∼24.03㉩㉪㉫2)㉬호임대㉭-㉭
* 주 1. 건설공사비 ㉠㉠백만원, 기타비용 ㉠㉡백만원2. 건설공사비 ㉠㉢백만원, 기타비용 ㉠㉣백만원- 공사는 토지를 공급하고, 민간사업자는 건설자금 조달 및 주택 설계ㆍ건설업무를 수행하는 방식으로 추진하며, 사업종료 후에 공공분양 유형은 분양수익을 공공과 민간이 공유(일정 비율로 분배)하고, 공공임대 유형은 사업에 의한 손익 공유없이 민간사업자가 공모할 때 제시한 공사비를 공공시행자가 지급 후 임대주택을 인수ㆍ공급하는 구조로 추진하는 사업임② 물가변동 관련 협약 내용
○ 이 건 공사와 민간사업자간 체결한 민참사업 협약서에 따르면 “㉮㉰가 제안한 사업비는 본 협약 체결 이후 설계변경, 물가변동 등의 사유로 변경될 수 없다. 단, 사업비 조정이 객관적으로 불가피한 경우로서, ㉮㉮와 ㉮㉰가 필요에 의하여 상호 합의한 경우는 예외로 한다.”라고 되어있는데- 협약서에 사업비는 물가변동 등의 사유로 변경 될 수 없고 객관적으로 불가피한 경우로 당사자 간 필요에 의해 합의한 경우 예외로 한다고 되어 있으므로 물가변동이 발생하더라도 협약 내용에 따라 사업비를 조정하지 않는 것이 원칙이라고 판단되나- 이와 관련하여 법원 판례를 살펴보면 “국가계약법을 따르는 공공계약의 경우 계약상대자와의 합의에 기초하여 계약당사자 사이에만 효력이 있는 특수조건을 부가(물가변동 배제특약)하는 것을 금지하거나 제한할 수 없다*”고 판시(대법원 2017. 12. 21. 선고 2012다74076 전원합의체 판결)한 바 있고* 당사자들 사이의 의사합치로서 배제특약을 규정한 이상 물가변동 배제특약의 효력을 쉽사리 부정할 수 없으며, 국가계약법(제5조)에 따라 부당특약으로서 효력이 없다고 하기 위해서는 그 특약이 계약상대자에게 다소 불이익하다는 점만으로는 부족하고, 정당한 이익과 합리적인 기대에 반하여 형평에 어긋나는 특약을 정함으로써 계약상대자에게 부당하게 불이익을 주었다는 점이 인정되어야 한다고 보아 배제특약의 유효성을 인정하였음- 최근에는 사인 간의 공사도급계약에 대해 도급인의 귀책사유로 착공이 8개월 이상 지연됨으로 인해 원자잿값이 2배 가량 인상된 사정 등이 수급인에게 현저히 불공정한 경우에 해당한다고 보아 건설산업기본법(제22조 제5항[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]])에 의거 물가변동 배제특약을 무효로 판시(부산고법 2023. 11. 29. 선고 2023나50434 판결, 대법원 2024. 4. 4. 선고 2023다313913 심리불속행 기각판결)한 바 있음
▶ 따라서 물가변동 배제특약의 효력을 일괄로 인정하거나 부정할 수 없고 제반 사정을 참작하여 판단할 필요가 있다고 보임③ 물가변동에 따른 사업비 조정 가능 여부
○ 코로나19, 러시아ㆍ우크라이나 전쟁 등에 따른 원자잿값 급등과 고금리 등으로 인해 건설경기가 악화되고 민참사업에 참여하고 있는 민간사업자의 물가변동에 따른 사업비 증액 요구가 커짐에 따라- 정부는 건설업계의 위기가 국가 경제에 미치는 파장, 공공주택 공급계획 차질에 따른 국민 피해 등을 고려하여 24. 3월 ㉮㉲회의에서 민참사업에 대해 물가변동 증액의 필요성을 인정하고 ㉮㉱부 ㉮㉯위원회의 조정과 필요 시 감사원 사전컨설팅 신청 등을 통한 조정ㆍ중재를 제시하였고,- 24. 12월 ㉮㉱부는 제2차 ㉮㉯위원회의 조정을 통해 위 사업을 정상화 대상으로 지정하고 공사에 조정안을 송부하였고, 물가변동에 따른 사업비 조정 관련 공사비 조정 가이드라인에 따라 민간사업자와 적극 협의하여 사업비를 조정하도록 권고하였음- 따라서 이 건 공사가 민간사업자의 물가변동 증액 요구를 수용해야 할 의무는 없다고 판단되나, 정부가 공사비 급등으로 인한 건설업계의 위기가 국가경제에 미치는 파장 등을 고려하여 민참사업에 대해 물가변동에 따른 사업비 조정 필요성을 인정하고 조정하는 것으로 정책 결정하였으므로 협약 당사자간 상호 합의하는 경우 물가변동에 따른 사업비 조정은 가능하다고 보임
○ 한편 ㉮㉯위원회가 민참사업의 공동사업자 간 원만한 협의를 위하여 이건 사업을 조정 대상사업으로 선정하고 공사비 조정 가이드라인을 제시(24. 12월)하였는데 그 내용을 살펴보면- 현재 공표된 건설공사비지수(주거용) 기준으로 산정한 '실제 물가인상분[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]’과 통상적으로 예측가능한 물가인상을 전제로 했을 때의 건설공사비지수(주거용) 기준으로 산정한 '정상 물가인상분[[[FOOTNOTE]]]3[[[FOOTNOTE]]]’의 차이를 산출하되,- 물가가 급변하지 않는 정상기간의 예측가능한 물가인상률(정상 물가인상률)을 연 ㉠㉧%*로 설정하여 모든 사업장에 동일하게 적용하고 비정상적인 물가인상분 산출 시 공사 공정표에 따른 월별 공정을 확인하여 물가변동 발생시점 이전에 이행이 완료된 부분은 제외하여 산출하는 등 기존 감사원 사전컨설팅 의견을 반영하였고* ’21년부터 건설공사비지수가 급등하므로 지수 급등 전 과거 10년간(’11∼’20년)의 월 물가인상률을 기초로 산출- 물가산정 기산시점은 사업 지연 정도*를 감안하여 협약체결일 또는 우선협상대상자 통보일로 동일하게 설정하도록 하고* 우선협상대상자 통보 후 20일 내 협약 체결 시 → 실제ㆍ정상 모두 “협약체결일”로 통일우선협상대상자 통보 후 20일 초과하여 협약 체결 시 → 실제ㆍ정상 모두 “우선협상대상자 통보일”로 통일- 수익배분형의 경우 사업지분율에 따라 분담비율을 적용하도록 하되 민간사업자에게 과도한 수익이 발생하지 않도록 제한하고 단순도급형의 경우 제1차 ㉮㉯위원회에서 50%로 부담비율을 설정하였으나 제2차 ㉮㉯위원회에서 단순도급형 공공분양사업의 경우 물가인상에 따른 분양가 상승분이 모두 공공에 귀속되는 점을 고려하여 50∼100% 범위 내에서 부담비율을 협의하는 것으로 권고함
○ 따라서, 이 건 공사는 공동사업시행자로서 신의성실 원칙에 비추어 사업수행을 위해 합당하다고 보이는 범위 내에서 물가변동 증액을 할 수 있다고 보여지고 이건 공공시행자와 민간사업자는 사업유형에 따라 물가인상분에 수익배분형은 사업지분율을, 단순도급형은 50%를 적용한 금액[[[FOOTNOTE]]]4[[[FOOTNOTE]]]을 기준으로 상호 부담하는 것을 원칙으로 하되- 수익배분형의 경우 민간사업자에게 과도한 수익이 배분되지 않도록 수익률 제한을 고려[[[FOOTNOTE]]]5[[[FOOTNOTE]]]하고 단순도급형의 경우 민간사업자가 협약 시 계획한 공사비 규모와 실투입 공사비 등을 비교해서 공공시행자가 물가인상분의 50%를 분담하더라도 원가를 충당할 수 없는 등 손실이 보전되지 않을 경우 이를 증빙할 수 있는 자료를 제출하는 등 객관적인 사실관계 입증을 통해 공사에 부담 비율의 상향 조정을 요구할 수 있다고 보이고, 공사는 증빙자료 등의 적정성, 공사의 재정사정 등을 검토하여 부담 비율을 결정하는 것이 타당하다고 판단되며- 조정금액에 대한 객관성, 투명성 등을 확보할 수 있도록 ㉮㉳중재원의 중재 또는 법원의 판단 등을 통해 해결하는 것이 합리적이라고 판단됨
