□ 이 건 물가변동 적용을 검토하기에 앞서 ① 민참사업의 구조와 특징을 살피고, ② ㉮㉮가 민간사업자와 체결한 민참사업 협약서와 최근 ㉮㉯부가 개정한 시행지침을 살펴본 후, ③물가변동 적용이 가능한지에 대하여 검토하기로 함① 민참사업의 구조와 특징에 대한 검토
○ ㉮㉮가 추진하고 있는 민참사업은 공공시행자가 공모를 통해 민간사업자를 선정하고 사업협약을 체결하는 방식의 공동시행 사업으로- ㉮㉮는 공공주택 건설을 위한 토지를 공급, 민간사업자는 공공주택을 시공하고 분양을 통해 건설자금을 조달하며 사업종료 후에 공공시행자와 수익금을 일정한 비율로 분배하는 사업방식을 취하고 있는데
- 분양주택과 임대주택을 하나의 사업으로 묶어 추진하는 ‘패키지형 민참사업’의 경우 공공분양은 분양수익을 공공과 민간이 공유하고, 공공임대는 사업에 의한 손익 공유 없이 민간사업자가 공모시 제시한 공사비를 공공시행자가 지급 후 임대주택을 인수·공급하는 구조임
○ 주택건설사업을 민간 건설사업자의 지위에 따라 구분하면 통상적으로 도급사업, 자체개발사업, 공동사업으로 구분할 수 있는데- 도급사업은 ①공공기관이 발주하는 공사, ②민간이 발주하는 공사로 구분되고, ③ 자체개발사업은 시행과 시공을 모두 하는 사업이며, ④ 공동사업(이건 민참사업)은 민간이 공공기관과 공동으로 하는 사업임
○ 물가변동 관련하여 공공기관이 발주하는 공사①, 민간이 발주하는 공사②, 자체개발사업③을 민참사업④과 비교해보면,- 공공기관이 발주하는 공사①는 국가계약법에 따라 계약금액을 구성하는 품목 또는 비목의 가격이 일정 범위 이상 상승 또는 하락할 경우 그에 따른 계약금액을 증감시켜 줌으로써 물가변동에 따른 계약금액 조정을 인정하고 있으나,- 민참사업은 내역 입찰이 아닌 사업비 제안의 형식으로 협약을 체결하였기 때문에 계약금액을 구성하는 품목 또는 비목 가격의 상승 또는 하락 등 물가변동에 따른 영향을 객관적으로 확인할 수 없음- 민간이 발주하는 공사②에서는 물가변동으로 인한 계약금액 조정이 강제사항이 아니며 계약에 따라 배제하는 특약이 존재하고, 자체개발사업③은 민간사업자가 곧 사업시행자이므로 물가변동에 따른 손실의 위험을 스스로 부담하고 있는데- 민참사업은 국가계약법에 따른 도급계약이 아니기 때문에 민간이 발주하는 공사와 같이 물가변동 반영은 강제사항이 아니며, 민간사업자는 공공기관과 공동사업시행자로서의 동업자적 관계임에 따라 사업시행자 스스로 손실 위험을 부담하는 자체개발사업과 마찬가지로 물가변동에 따른 손실 위험을 스스로 부담하는 취지로 물가변동으로 인한 사업비 조정을 배제한다는 조항을 포함하여 협약을 체결하여 왔음
○ 이 건 지침 개정에 따라 물가변동을 반영하여 민간사업자의 사업비를 증액하게 될 경우 분양수익의 일부를 민간사업자의 사업비로 충당하게 되어 공공시행자의 수익 감소로 이어짐
② ㉮㉮가 체결한 민참사업 협약서와 최근 개정한 ㉮㉯부 시행지침에 대한 검토
○ ㉮㉮와 민간사업자간 체결한 민참사업 협약서*를 살펴보면,[[[MEMO]]]* 구체적인 조항 비교를 위해 협약서 관련 조항은 실제 협약사례인 “(一), (二) 통합형 민간참여 공공주택건설사업 사업협약서” 기준으로 기재[[[MEMO]]]- 사업협약서 제19조 제4항에 따르면 ‘민간사업자가 제안한 사업비는 본 협약 체결 이후 설계변경, 물가변동 사유로 변경될 수 없다. 단 사업비 조정이 객관적으로 불가피한 경우로서, ㉮㉮와 민간사업자가 필요에 의하여 상호 합의한 경우는 예외로 한다’라고 규정되어 있고- 위 단서 조항의 ‘사업비 조정이 객관적으로 불가피한 경우’에 대하여 살펴보면, ①사업비 조정이 객관적으로 불가피한 경우에 설계변경·물가변동을 포함한다는 해석과 ②설계변경, 물가변동의 사유는 사업비 조정이 불가피한 경우에 해당되지 않고 전단의 사유가 아닌 그 외의 천재·지변 등 불가항력의 사유를 의미한다는 해석으로 이견[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]이 있어- 이 건 러시아·우크라이나 전쟁, 글로벌 공급난 등으로 인한 경제환경의 급격한 변화가 불가항력의 사유로 인정될 것인지에 대해 살펴볼 필요가 있음- 대법원 2005다59475 판결(2007. 8. 23. 선고)에서 불가항력에 대하여 ‘채무자의 지배영역 밖에서 발생한 사건으로서 채무자가 통상의 수단을 다하였어도 그 결과를 방지하는 것이 불가능하였음이 인정되는 경우’라는 기준을 제시한 바 있고,- 대법원 2001다1386 판결(2002. 9. 4. 선고) 및 2013다26746(2013. 9. 26. 선고)에서 IMF 사태 및 그로 인한 자재 수급의 차질, 미국 리먼브라더스 사태로 인한 환율급등 등을 지체상금 면제나 계약해제의 사유가 될 수 있는 불가항력적인 사정으로 인정하지 않았으나, IMF 사태로 인한 수입자재의 가격이 폭등한 사정 등을 고려하여 채무를 불이행한 수급인의 지체상금 책임을 약 40% 수준으로 감액하였는데 이는 책임 면제에는 엄격하나 사정 변경을 참작하여 감경한 사례로 경제환경의 변동이라는 사정변경 자체를 부정하고 있지는 않음- 이는 경제환경의 변동이라는 사정변경이 계약을 이행하지 못하는 면책의 사유가 될 수 없으나 당사자간 합의에 의한 사업비 조정까지 제한하는 것은 아니라고 보이며- 러시아·우크라이나 전쟁, 글로벌 공급난 등으로 인한 원자재 가격 급등이 ‘통상의 수단을 다하였어도 그 결과를 방지하는 것이 불가능’하였다는 사정이 있으므로 사업비 조정 자체가 불가능하다고는 판단되지 않음
○ '23. 3월 ㉮㉯부가 개정한 시행지침을 살펴보면,- 시행지침 제19조에 ‘협약체결 이후 예상하지 못한 급격한 물가변동 등 사정변경을 이유로 사업비 증액이 발생하여 사업비 증액이 필요하다고 판단되는 경우 민간참여자 등은 공공시행자에게 사업비 증액을 요청할 수 있다. 이때 공공시행자는 민간참여자 등과 함께 구성한 협의체를 통해 요청의 적정성을 판단한 후 증액여부를 결정한다’고 규정되어 있고- 부칙 제2조에 ‘제19조의 개정규정은 이 훈령 시행 당시 협약을 체결하고 사업이 완료되지 않은 사업부터 적용’한다고 규정하고 있는데,- 시행지침은 공공주택특별법상 시행자가 공공주택사업을 원활하게 추진할 수 있도록 필요한 사항을 정한 ㉮㉯부 훈령으로,- 공공주택특별법에 따라 구체적인 법령의 내용을 위임받은 지침이라고 볼 수는 없어 대외적으로 구속력 있는 지침에 해당하지는 않는 것[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]으로 보임
▶ 앞서 살펴본 바와 같이 개정된 시행지침이 대외적 구속력을 가지고 있지는 않으나 협약서의 단서 조항이 사업비 조정을 할 수 있도록 여지를 두고 있으므로 협약 당사자간 사업비 조정이 객관적으로 불가피하다고 상호 합의한 경우에 한하여 사업비 조정이 가능할 것으로 판단됨③ 물가변동 적용이 가능한지에 대한 검토
○ ㉮㉮와 민간사업자는 공동사업자 관계이고 계약자유의 원칙에 따라 상호간에 합의하여 협약을 체결한 바, 사업 추진 과정에서 이익이 발생하는 경우뿐 아니라 손해가 발생하는 경우에도 협약에 따라 공동사업자로서 이익 또는 손해를 책임지는 것이 타당함- 따라서 협약 내용에 따라 협약 체결 이후의 물가변동을 사유로 사업비를 조정하지 않는 것이 원칙이라 할 수 있음
○ 다만, 협약서 제19조 제4항 단서에서 사업비 조정이 객관적으로 불가피한 경우로서, ㉮㉮와 민간사업자가 필요에 의하여 상호 합의한 경우는 예외로 한다고 약정하였으므로- 물가변동 반영을 위해서는 사업비 조정이 객관적으로 불가피한 경우에 대한 사업시행자간 합의가 전제되어야 할 것이고- 사업비 조정이 객관적으로 불가피한 경우인지는 ① 협약 성립의 기초가 된 사정이 현저히 변경되고, ②당사자가 협약 성립 당시 이를 예견할 수 없었으며, ③그로 인하여 협약을 그대로 이행할 것을 강제하는 것이 당사자의 이해에 중대한 불균형을 초래하여 대단히 부당한 결과가 생기는 경우 모두 충족[[[FOOTNOTE]]]3[[[FOOTNOTE]]]되어야 할 것이므로 이에 대한 검토가 우선적으로 필요한 사안임
○ 민간사업자가 사업비 조정을 요구할 때에는 위의 협약의 기초가 된 사정이 현저히 변경①되었고 이를 예견할 수 없었음을 입증②할 책임이 있으며,- 민참사업의 특징에서 살펴보았듯이 민참사업은 내역 입찰이 아니라 사업비를 제안하는 방식을 취하였으므로 사업비의 현저한 증액을 어떤 방식으로 입증·인정할 수 있을지에 대한 논의가 필요함- 즉, 민간사업자는 협약 당시 각기 예상한 비용 수준, 재료비·노무비 등의 변동성, 계약을 이행하면서 실투입한 비용이 예상보다 크게 초과하였음을 증빙할 수 있는 자료 등 예견할 수 없었던 사정으로 사업비가 현저히 증액되었다는 사실관계를 입증할 수 있어야 함
○ 민참사업은 분양·임대 주택 사업에 따라 수익 배분 구조가 다르고, 사업지구별로 수익 규모를 달리하며, ㉮㉮ 뿐만 아니라 다른 지방공사도 참여하고 있는 등 사업유형, 사업지구 및 시행자별로 그 사정이 각기 다르므로- 수익배분이나 사업여건에 대한 고려 없이 민참사업 자체에 일률적으로 물가변동 적용 또는 배제하기는 곤란하고- 사업비 조정이 불가피한 경우에 해당하는지에 대해 사업비 증액에 대한 구체적인 사실관계를 따져보고 그로 인한 중대한 불균형이 발생하는지 사업지구별로 개별적인 판단이 필요할 것으로 보임
○ 협약서에서 정한대로 사업비 조정이 객관적으로 불가피한 경우에 해당한다는 합의가 이루어진다면 사업비 조정이 가능하나,- 앞에서 검토한 바와 같이 원자재 가격 상승이 사업비 조정의 불가항력 사유에 해당하는지에 대한 이견이 여전히 존재하며,- 민참사업에 대한 일괄 적용이 아닌 사업지구별 판단에 따라 개별 적용할 경우 민간사업자가 형평의 문제를 제기할 소지가 다분해 보이므로- 협약과 관련하여 당사자간 합의가 이루어지지 않을 경우 법원의 판결 또는 ㉮㉰중재원의 중재결정에 따르도록 약정한 조항*에 따라[[[MEMO]]]* 협약서 제29조에서 ‘협약과 관련하여 이의 또는 분쟁 등이 있고 합의가 이루어지지 아니할 때에는 법원의 판결 또는 ㉮㉰중재원의 중재결정에 의하여 해결’하도록 약정[[[MEMO]]]- 사업비 조정이 객관적으로 불가피한 경우에 해당하는지에 대해 당사자간 합의를 거치되, 상호 합의가 이루어지지 않을 경우 법원의 판단(소송) 등을 통해 해결하는 것이 바람직할 것으로 사료됨
▷ 따라서 이미 협약을 체결하였으나 사업이 완료되지 않은 대상지구에 대한 물가변동 반영 여부는 사업비 조정 필요성에 대해 사업지구별로 개별적인 검토와 상호간 합의가 필요하며, 합의가 이루어지지 않을 경우 법원의 판결 또는 ㉮㉰중재원의 중재결정에 의하여 해결하는 것이 합리적이라고 판단됨
