1. 검토결과
□ ① 공공시설 무상귀속(양도) 제도 개요와 ② 이 건 실시계획승인 당시 ㉮㉳공사의 지적현황측량성과도 대신 다른 자료를 판단근거 자료로 활용할 수 있는지 여부를 차례로 살펴보기로 함① 국토계획법 제65조 개발행위에 따른 공공시설 무상귀속(양도) 개요
○ 친수구역법 제24조 제1항에 따르면, 사업시행자가 친수구역조성사업의 시행으로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조 제13호에 따른 공공시설을 새로이 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 시설을 설치한 경우 그 귀속에 관하여는 같은 법 제65조를 준용하고 “행정청이 아닌 자”는 이 법에 따른 “사업시행자”로 본다고 규정되어 있고,- 국토계획법 제65조 제2항에 따르면 개발행위허가를 받은 자가 행정청이 아닌 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 개발행위로 용도가 폐지되는 공공시설은 「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 새로 설치한 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위에서 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 양도할 수 있다고 규정[[[FOOTNOTE]]]4[[[FOOTNOTE]]]되어 있으며,- 국유재산법 73조의2 제2항에 따르면, 중앙관서의 장 등(다른 법령에 따라 국유재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무를 위임 또는 위탁받은 자를 포함한다)은 국토계획법 제65조 제3항 또는 그 밖의 법률에 따라 국유재산인 공공시설의 귀속에 관한 사항이 포함된 개발행위에 관한 인ㆍ허가 등을 하려는 자에게 의견을 제출하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 총괄청과 미리 협의하여야 한다고 규정- 그리고 「국유재산법 시행령」 제16조 제1항에 따르면 총괄청(기획재정부)은 ‘중앙관서의 장 등 소관 행정재산의 법 제73조의2 제2항에 따른 무상귀속(양도) 사전협의에 관한 사무’를 조달청에 위임하고 있음
○ 개발행위에 따른 공공시설 무상귀속(양도) 제도의 업무 흐름은 다음 그림과 같고, 사업시행자인 위 공사가 인·허가권자를 거쳐 재산관리청에 무상양도 협의를 요청하면, 재산관리청은 조달청에 무상귀속(양도) 사전협의를 요청하고, 조달청에서는 검토 후 그 결과를 재산관리청에 통보하며 재산관리청은 최종적으로 무상귀속(양도)되는 공공시설 여부를 결정하여 사업시행자에게 통보하게 됨
② 이 건 실시계획승인 당시 ㉮㉳공사의 지적현황측량성과도 대신 다른 자료를 판단근거 자료로 활용하는 것이 가능한지 여부가. 사실관계
○ 무상양도 공공시설 여부 사전협의 기관인 조달청의 「조달청 행정재산 무상귀속(양도) 사전협의 처리기준」 제6조 제2항에 따르면, 개발사업의 인·허가 승인 이후 공사 진행으로 토지의 형질이 변경되어 공공시설 여부를 판단할 수 없는 행정재산은 무상귀속(양도) 대상이 되지 아니하나, 최초 실시계획 인·허가 시점의 현장사진, 항공사진 및 ㉮㉳공사의 지적현황측량성과도 등을 제출하는 경우에는 이를 토대로 무상귀속(양도) 대상 여부를 판단할 수 있다고 규정하고 있음- 그리고 조달청은 감사원의 법령의견조회(최초 실시계획 인·허가 시점의 ㉮㉳공사의 지적현황측량성과도를 요구하는 이유 등)에 대하여 “실시계획 인·허가 당시의 항공사진, 현장사진 등으로 토지 전체가 공공시설로 확인이 된다면 지적현황측량성과도는 필요없지만, 이지목[[[FOOTNOTE]]]5[[[FOOTNOTE]]]이 존재하여 공공시설의 면적을 확정해야 할 경우에 지적현황측량 성과도가 필요하다는 의견을 '23. 8. 4. 제출하였음
○ 한편, 이 건 (二)사업은 '14. 9월경[[[FOOTNOTE]]]6[[[FOOTNOTE]]] 최초 실시계획 인·허가를 받았고 당시는 조달청의 사전협의 제도 신설[[[FOOTNOTE]]]7[[[FOOTNOTE]]] 전으로 사업시행자와 재산관리청 간 공공시설 무상양도 협의는 준공시점까지 가능[[[FOOTNOTE]]]8[[[FOOTNOTE]]]한 상황이었음- 이후 위 공사는 조달청 사전협의 절차 도입 전에 사업 대상 일부 토지에 대하여 ㉮㉳공사의 지적현황측량을 실시하지 않은 채 착공하여 '14. 9월 최초 실시계획 인·허가 당시의 지적현황측량성과도 제출이 불가능한 상황이고, '21. 10월 경 착공 예정 토지에 대해서는 ㉮㉳공사의 지적현황측량을 실시하여 ㉮㉳공사 지적현황측량성과도 제출이 가능한 상황임나. 판단
○ “①” 항에서 살펴본 바와 같이 재산관리청은 조달청 사전협의 절차를 거쳐 국토계획법 제65조 제2항에 따라 위 공사가 새로 설치한 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위내에서 무상양도 대상 공공시설 여부를 최종 결정하게 되는데- 무상양도 대상이 아닌 공공시설을 무상양도 대상으로 결정할 경우 국가에 손해를 끼치게 되고- 무상양도 대상인 공공시설을 무상양도 대상이 아닌 공공시설로 결정할 경우 위 공사는 해당 공공시설을 유상매입해야 되고 유상매입비용이 분양대금에 반영[[[FOOTNOTE]]]9[[[FOOTNOTE]]]되어 수분양자에게 전가될 우려가 있음
○ 따라서 재산관리청이 무상양도 공공시설 여부를 최종 결정할 때 조달청이 최초실시계획 인·허가 당시의 ㉮㉳공사 지적현황측량 성과도가 없다는 사유로 무상양도 비대상이라고 한 사전협의 의견을 그대로 수용하여 무상양도 비대상으로 결정하는 것은 불합리하다고 보이고- 무상양도 대상 공공시설 여부를 판단하는 데 도움이 되는 객관적이고 공신력있는 자료가 있으면 이를 최대한 활용하여 사업시행자가 새로 설치한 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위 내에서 무상양도 대상 공공시설을 정확하게 결정하여야 함
○ 이와 관련하여 위 공사는 조달청 사전협의 절차 도입 전 이미 착공한 토지에 대해서는 '14. 9월 최초 실시계획 인·허가 당시의 지적현황측량성과도를 제출할 수 없는 상황이고, 이 건 최초 실시계획 인·허가 당시에는 사업시행자가 재산관리청과 무상양도 공공시설 협의를 할 때 지적현황측량성과도 제출은 의무가 아니었던 사정 등을 고려하여- 조달청과 재산관리청은 실시계획 인·허가 당시의 항공사진, 현장사진 등으로 토지 전체가 공공시설로 확인이 된다면 대상 토지에 대하여 무상양도 대상으로 판단할 수 있을 것이고,- 공공시설과 비공공시설이 혼재하는 이지목의 경우에는 최초실시계획 인·허가 전후의 항공사진과 현장사진을 비교하여 상태가 다르지 아니하면 형질의 변경 없음을 추정할 수 있고, 최초 실시계획 인·허가 당시의 지적공부(토지대장, 부동산등기부 등)와 대상토지 원상복구 시정명령 등의 재산관리청의 국유지 관리실적이나 구획정리사업 내역 또는 신뢰할 만한 기관이 작성한 항공사진 판독성과도 등을 바탕으로 공공시설 면적을 확정할 수도 있다고 보이므로 ㉮㉳공사의 지적현황측량 성과도 대신 무상양도 되는 공공시설 여부의 근거자료로 활용할 수 있다고 보임
○ 조달청 사전협의 절차 도입 후에 착공한 토지에 대해서는 최초 실시계획 인·허가 당시의 지적현황측량이 아니더라도 최초실시계획 인·허가 당시와 착공 전의 항공사진 및 현장사진으로 토지의 상태가 다르지 아니하면 형질이 변경되지 않은 것으로 추정할 수 있고, 착공 전의 ㉮㉳공사 지적현황측량성과도도 최초실시계획 인·허가 당시의 지적현황측량 성과도와 다르지 않은 것으로 추정되므로 조달청이 요구하는 무상양도되는 공공시설 여부의 근거자료로 활용할 수 있다고 보임
○ 또한, 아래의 대법원 판례들은 부동산등기부 기재, 재산관리청이 공용폐지를 하지 않은 사실 등에 근거해서도 공공시설로 인정하고 있으므로 공공시설 여부 근거자료 확대가 바람직한 것으로 보임
▶ 조달청과 재산관리청은 최초실시계획 인·허가 당시의 ㉮㉳공사 지적현황측량 성과도를 대신하여 최초 실시계획 인·허가 당시의 지적공부(토지대장, 부동산등기부 등)와 대상토지 원상복구 시정명령 등의 재산관리청의 국유지 관리실적이나 구획정리사업 내역 또는 신뢰할 만한 기관이 작성한 항공사진 판독성과도, 착공 전의 지적현황측량 성과도 등을 무상양도되는 공공시설 인정의 판단 근거자료로 활용하는 것이 가능하다고 보이며- 재산관리청은 국토계획법 제65조 제2항에 따라 사업시행자가 새로 설치한 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위 내에서 무상양도 대상 공공시설 여부를 정확하게 결정하여야 할 것임
