먹는샘물 제조를 위한 용천수 공급 관련

가. 이 건 △△군이 도수관로에 별도의 관을 분기하여 ☆☆☆☆에 용천수를 공급할 수 있는지 여부

○ 「수도법」 제7조 및 같은 법 시행령 제13조에 따르면 상수원의 확보와 수질 보전을 위하여 필요하다고 인정되는 지역을 상수원보호구역으로 지정할 수 있고- 상수원보호구역에서는 상수원보호구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 경우에는 공익상 필요한 공작물을 설치할 수 있도록 되어 있음

○ 그런데 ① 이 건 상수원수의 수질에 영향을 주지 않기 위해 별도의 취수정을 설치하지 않고 기설치된 도수관로에 용천수를 공급하기 위한 별도의 관을 분기하는 것으로서- 수질 보전이라는 상수원보호구역 지정 취지에 부합한다는 점② 「먹는물관리법」 제13조에 따르면 샘물을 개발하려는 자는 샘물개발이 주변환경에 미치는 영향 등에 대해 환경영향조사를 실시하도록 되어 있는데- 제2차 환경영향조사('18년) 시 ▽▽용천수 용출량은 20,040～22,740㎥/일로 추정되어 상수원수(4,400㎥/일) 및 수력발전용수(9,000㎥/일)*로 사용되는 13,400㎥/일을 제외한 여유수량은 최소 6,640㎥/일로서 먹는샘물로 1,000㎥/일을 개발하더라도 상수원수가 부족해지는 일은 없을 것으로 추정된다는 점[[[MEMO]]]* △△군은 정수장에 원수를 공급하는 취수시설 외에 전력공급의 공익성을 감안, 한국전력공사에 발전용수를 공급하기 위한 별도의 취수시설을 설치하여 상수원수를 발전용수로 공급하고 있음[[[MEMO]]]

③ 이 건과 같이 상수원수를 먹는샘물로 제조하는 것을 허용할 경우 공공자원인 상수원수를 무분별하게 사용되는 문제가 있을 수 있으나- 이 건

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○도는 환경영향조사 결과 등을 종합적으로 고려하여 「먹는물 관리법」 제9조에 따라 먹는샘물 개발을 허가하였으며- 상수원 취수에 지장이 없는 범위(취수한도를 1,000㎥/일)에서 샘물을 취수하고 수질·수량 변동 시 취수 중단조치를 취하도록 조건을 부여하는 등 먹는 샘물 개발로 인해 상수원수가 부족해질 우려는 크지 않다는 점

④ 환경부도 △△군이 상수원수 여유물량을 ☆☆☆☆에 공급하기 위하여 취수관로를 변경할 수 있는지 질의한데 대해- 취수시설은 상수원보호구역에서 행위허가할 수 있는 공작물에 해당하므로 취수시설을 설치할 수 있다고 회신하였다는 점

⑤ 이 건 먹는샘물을 제조·판매하려는 ☆☆☆☆은 행정안전부로부터 지역주민 소득 증대, 지역경제 발전·활성화에 이바지할 수 있다는 점을 인정받아 지방출자기관으로 지정받았고[[[MEMO]]]* 「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」 제4조 및 제5조에 따르면 지방자치단체는 지역주민 소득 증대·지역개발 활성화에 이바지할 수 있다고 인정되는 사업을 수행하기 위해 상법상 주식회사를 설립할 수 있고 행정안전부 장관은 매년 지방출자기관을 지정·고시[[[MEMO]]]- 기관의 경영에 있어 지역주민에 대한 공공복리가 증진될 수 있도록 노력할 의무가 있는 등 공익적 성격이 있는 기관이라는 점⑥ 「△△군 ▽▽용천수 먹는샘물 개발사업 민관합작법인 설립 및 출자 등에 관한 조례」 제1조에 따르면 ▽▽용천수 먹는샘물 개발사업의 목적이 미급수구역 샘물 공급 및 지역경제 활성화로 되어 있는데- △△군은 먹는샘물 개발사업의 공공성을 확보하기 위하여 중산간지역·★★ 등 미급수구역*에 무상·저가로 공급을 추진할 예정이고[[[MEMO]]]* △△군 미급수율은 8.5%로서 총인구 9,227명 중 785명은 수돗물을 공급받지 못하고 있는데 위 사람들은 정수처리되지 않은 마을상수도(502명)·소규모급수시설(270명) 등으로 급수받고 있거나 급수를 받지 못하고(13명) 있음[[[MEMO]]]- 민간과 공동투자하여 운영되는 제조공장 설치·유통을 통해 지역주민의 소득증대·일자리 창출·지역경제 활성화 효과가 기대*되며- 「△△군 ▽▽용천수 먹는샘물 개발사업 실시협약 본협약서」('18. 10. 2.) 제12조에 따르면 합작법인의 수익 일부를 지역사회에 환원하는 것으로 되어 있는 등 공익성이 인정된다는 점[[[MEMO]]]* △△군은

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◇, 합작법인, 지역주민과 공동으로 상생발전위원회 구성·운영할 예정[[[MEMO]]]⑦ 「물관리기본법」 제2조 및 제3조에 따르면 물은 공공의 자원으로서 모든 사람과 동·식물 등의 생명체가 합리적으로 이용하고, 물을 관리할 때에는 그 효용은 최대한 높이되 자연환경과 사회·경제생활을 조화시키면서 합리적·경제적으로 이용하도록 되어 있는데- 일반적인 상수원수의 경우 생활용수·공업용수 등으로 이용되고 남은 물은 물순환 과정에서 하류 하천 등으로 흘러가 환경유지용수 등으로 활용되는 등 동·식물 등 생태계의 건강성 확보를 위하여 이용되는 반면- 이 건 ▽▽용천수는 최대 용출량 30,000㎥/일로서 상수원수 등으로 사용되는 13,400㎥/일을 제외한 나머지 용천수는 하천 등으로 흘러가지 않고 그대로 바다로 흘러가는 지형적 특수성이 있어[[[MEMO]]]* ▽▽용출소에서 해안까지의 거리는 대략 1km으로서 상수원수 및 발전용수로 사용되지 않은 나머지 용천수는 농업용수 등으로 활용되지 못하고 바다로 그대로 흘러나감[[[MEMO]]]- 일반적인 물순환과정과 달리 사람이나 동·식물 등의 생명체에게 활용되지 못하고 바다로 흘러가 버려지는 ▽▽용천수 일부를 먹는샘물로 개발한다고 하더라도- 공공의 이익을 침해하거나 물환경에 부정적인 영향을 준다고 보기 어렵고 물의 합리적·공평한 배분에도 부합하는 등 물관리기본법 상 물관리의 기본원칙에 반한다고 보기 어렵다는 점 등을 종합적으로 고려할 때

▷ △△군은 ☆☆☆☆이 먹는샘물을 제조·판매할 수 있도록 상수원과 정수장을 연결하는 도수관로에 별도의 관을 분기하여 용천수를 공급할 수 있다고 사료됨나. 이 건 ☆☆☆☆이 용천수를 공급받아 먹는샘물을 제조하는 것이 영리행위금지의무 위반인지 여부

○ 「수도법」 제13조에 따르면 누구든지 수돗물을 용기에 넣거나 기구 등으로 다시 처리하여 판매할 수 없도록 되어 있음

○ 그런데 이 건 ☆☆☆☆은 정수처리되지 않은 용천수(원수)를 도수관로에서 분기된 관을 통해 공급받아 먹는샘물로 제조*하려는 것으로서[[[MEMO]]]* 취수 → 원수저장 → 정수(필터처리, 오존처리 외 화학처리는 불가) → 자외선살균 → 처리수 저장 → 충전(용기에 병입) → 검사 → 포장[[[MEMO]]]① 법문언상 「수도법」 제13조에서 금지하고 있는 것은 ㉠ 수돗물을 “그대로” 용기에 넣거나 ㉡ “이미 처리된 수돗물”을 “다시 처리”하여 판매하는 행위를 금지하고 있는 것으로 보이는데- ☆☆☆☆은 ㉠ △△군으로부터 공급받은 용천수를 그대로 용기에 넣는것이 아니고 ㉡ 위 용천수는 이미 처리된 수돗물이 아니라 단순히 도수관로를 거친 것에 불과한 원수로서 “다시” 처리하는 것이 아니므로[[[MEMO]]]* 환경부는 원수도 수돗물에 포함되므로 영리행위 금지 의무 위반이라는 의견이나, 수돗물에 원수가 포함된다고 하더라도 이 건 공급받은 용천수는 어떠한 처리도 되지 않은 원수로서 다시 처리하는 것이 아니어서 영리행위 금지 의무 위반에 미해당[[[MEMO]]]- 「수도법」 제13조에 따라 금지되는 영리행위에 해당하지 않는다는 점② 「수도법」 제82조에 따르면 영리행위 금지 의무를 위반한 자에 대해서는 3년이하의 징역 또는 3천만 원 이하의 벌금에 처하도록 되어 있는데[[[MEMO]]]* 이와 유사하게 「형법」 제193조 제1항에서는 수도(水道)를 통해 공중이 먹는 물로 사용하는 물 또는 그 수원(水原)에 오물을 넣어 먹는 물로 쓰지 못하게 한 자는 수돗물 사용방해죄로 처벌하도록 규정하고 있어 수돗물을 “수도를 통해 공중이 먹는 물로 사용하는 물”로 사용하고 있음[[[MEMO]]]- 죄형법정주의 원칙상 행정법규의 경우에도 형벌조항은 확장해석·유추 해석하지 말고 법문언을 엄격하게 해석하여야 한다는 점[[[MEMO]]]* 대법원은 형벌법규의 해석은 엄격하여야 하고 명문규정의 의미를 피고인에게 불리한 방향으로 확장해석하거나 유추해석하는 것은 죄형법정주의의 원칙에 어긋나는 것으로서 허용되지 않으며, 이러한 법해석의 원리는 그 형벌법규의 적용대상이 행정법규가 규정한 사항을 내용으로 하고 있는 경우에 그 행정법규의 규정을 해석하는데에도 마찬가지로 적용된다고 판시(대법원 2011. 7. 14., 2009도7777)[[[MEMO]]]③ 위 영리행위 금지규정은 수돗물을 임의로 다시 정수하여 판매*함에 따라 수돗물에 대한 국민의 불신감 및 계층간 위화감이 조성되는 것을 방지하기 위해 '92. 12. 14. 도입된 것으로서[[[MEMO]]]* 일부 아파트단지에서 정수기를 공동으로 구입·설치하여 대금을 받고 수돗물을 정수하여 재판매한 사례가 있었는데, 국회 건설위원회 회의록에 따르면 정수처리된 수돗물을 아파트단지등에서 다시 정수처리하여 대금을 받는 문제를 해소하기 위해 도입된 것으로 되어 있음[[[MEMO]]]

- 이 건 ▽▽용천수를 원수로 사용하는 수돗물에 대한 신뢰감을 조성할 수 있어 「수도법」 제13조의 입법취지에 반하지 않는다는 점④ 최초 도입규정은 이미 정수 처리된 수돗물을 공급받아 다시 처리하여 판매하는 것을 금지하려는 것이 명백하고- '05. 12. 29. 개정된 「수도법」은 수돗물을 용기에 넣어 판매하는 것을 추가로 금지하고 있는데 이는 수도사업자가 수돗물을 용기에 담아 판매하는 것을 제한하기 위한 것으로 보이는 등[[[MEMO]]]* 수도사업자인 ▲▲▲▲시, ▼▼▼▼시 등이 '01년부터 병입수돗물을 생산 시작[[[MEMO]]]- 제·개정연혁 상 영리행위 금지규정이 이 건 「먹는물관리법」에 따라 먹는 샘물 개발·제조허가를 받아 용천수를 먹는샘물로 제조·판매하는 것을 금지하려는 것으로 보이지 않는다는 점⑤ 「행정규제기본법」 제5조에 따르면 규제의 대상과 수단은 규제의 목적실현에 필요한 최소한의 범위에서 가장 효과적인 방법으로 객관성·투명성 및 공정성이 확보되도록 설정하도록 되어 있는데- 이 건 「먹는물관리법」에 따라 먹는샘물 개발허가·제조허가를 받아 먹는 샘물을 제조·판매하려는 것을 「수도법」 제13조로 규제하는 것은 과도한 규제로 보인다는 점⑥ 「먹는물관리법」 제31조 및 같은 법 시행령 제7조와 제8조에 따르면 먹는 샘물 제조업자는 1㎥당 2,200원의 수질개선부담금을 납부하도록 되어 있어[[[MEMO]]]* 「△△군 수도급수 조례」 제26조 제1항 및 [별표 4] 수도사용료 요율표에 따르면 공업용수도는 1㎥당 960원 납부[[[MEMO]]]- 이 건 ☆☆☆☆은 상수원수인 용천수를 무상으로 사용하는 것이 아니라 수질개선부담금을 납부한다는 점 등을 종합적으로 고려할 때

▷ 이 건 ☆☆☆☆이 용천수를 공급받아 먹는샘물을 제조·판매하더라도 「수도법」 제13조에 따른 영리행위 금지의무 위반에 해당하지 않는다고 사료됨

○ 더욱이 「행정기본법」 제12조 제1항에 따르면 행정청은 공익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 행정에 대한 국민의 정당하고 합리적인 신뢰를 보호하도록 되어 있는데- ☆☆☆☆이 상수원보호구역에 취수시설을 설치할 수 있다는 환경부 회신('19. 10. 28.)을 신뢰하여 '20. 9월 공장 건축을 착공하는 등 △△군으로부터 ▽▽용천수를 공급받아 먹는샘물을 제조할 수 있을 것이라는 위 법인의 신뢰를 보호해줌으로써 기업불편을 해소할 수 있고- 먹는샘물 개발을 「수도법」 제13조 위반을 이유로 금지하는 경우 막대한 사업비(506억 원)*가 투입된 시설이 사장되어 회복할 수 없는 피해가 발생한다는 점도 고려할 필요[[[MEMO]]]* ☆☆☆☆ '21년 감사보고서에 따르면 ‘건설중인 자산’ 항목에 506억 원이 계상되어 있으며 '22. 5월 현재 공장 건축물이 완공되었고 먹는샘물 제조를 위한 장비도 반입되었으나 환경부가 원수가 수돗물에 해당한다는 의견을 제시함에 따라 설치를 하지 못하고 있음[[[MEMO]]]

▷ 위와 같은 사정을 종합적으로 고려할 때 △△군은 ☆☆☆☆이 먹는샘물을 제조·판매할 수 있도록 상수원과 정수장을 연결하는 도수관로에 별도의 관을 분기하여 용천수를 공급할 수 있다고 사료됨

○ 다만 △△군은 어떠한 경우에도 먹는샘물 제조를 위한 용천수 공급으로 인해 갈수기에 상수원수가 부족해지거나 오염원 발생 등 수질에 문제가 발생하는 일이 없도록 유의하고- 수익의 지역사회 환원, △△△ 관내 미급수구역(★★ 포함) 먹는샘물 무상·저가 공급 등 ☆☆☆☆의 경영에 있어 공공성을 확보할 수 있는 방안을 마련하여 충실히 이행할 필요

1. 신청 이유

□ △△군은 상수원수로 사용하고 있는 ▽▽용천수*를 먹는샘물로 제조·판매할 목적으로 '10. 6월 먹는샘물 개발 기본계획을 수립한 후 '13. 11월

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○도로부터 먹는샘물 개발 허가**를 받는 등 먹는샘물 개발 추진[[[MEMO]]]* △△도

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◆분지 등에 유입된 물이 투수성이 양호한 토양층을 침투하여 지하수로 전환된 후 용출되는 지표노출형 용천수로 매일 14,000～30,000㎥의 용천수가 ▽▽용출소에서 용출[[[MEMO]]][[[MEMO]]]** 허가취수량은 1,000㎥/일이고 △△군은 '18. 10. 8. 샘물개발 유효기간을 '23. 11. 11.까지 연장받음[[[MEMO]]]

○ △△군은 '17. 9. 2. 먹는샘물 개발을 위한 민간사업자를 공모하여 같은 해 9. 18.

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◇를 사업자로 선정하였고- '19. 1. 23. 위 법인과 공동으로 ☆☆☆☆을 설립한 후 행정안전부로부터 「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」에 따른 지방출자기관으로 지정받음[[[MEMO]]]* 자본금 : 15,279백만 원(

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◇ 87%, △△군 13%)[[[MEMO]]]

○ 한편 △△군은 ☆☆☆☆에 ▽▽용천수를 공급하기 위하여 상수원보호구역으로 지정된 ▽▽용천수 수원지(▽▽용출소)에 취수정(取水井)을 별도로 설치하는 방안*을 추진하였으나[[[MEMO]]]* 정수장 상수원수 공급용 취수정 및 한국전력공사 수력발전용수 공급용 취수정 등 기설치된 2개 취수정 외에 ▽▽용천수를 공급하기 위한 별도의 취수정을 추가로 설치하는 방안[[[MEMO]]]- 「수도법」 제7조 제4항 및 같은 법 시행령 제13조 제1항에 따르면 관할군수는 공익상 필요한 건축물·공작물을 설치하려는 경우로서 상수원보호구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 경우에만 그 설치를 허가할 수 있도록 되어 있는데- 환경부는 '19. 6. 26. 먹는샘물 개발·판매를 위한 시설의 경우 공공목적으로 보호구역에 설치하여야 할 불가피한 사정이 있는 건축물·공작물에 해당하는 것으로 보기 곤란하다는 의견을 제시

○ 이에 △△군은 '19. 10. 18. 별도의 취수구를 설치하는 방안 대신 도수관로*에 별도의 관을 분기하여 ☆☆☆☆에 ▽▽용천수를 공급할 수 있는지 환경부에 질의하여[[[MEMO]]]* 수원지에서 취수한 원수를 정수장 유입부까지의 보내기 위한 관로[[[MEMO]]]- '19. 10. 28. 환경부로부터 취수시설은 상수원보호구역에서 행위허가할 수 있는 공작물에 해당하므로 취수관로를 설치할 수 있다는 회신을 받았고

- ☆☆☆☆은 위 환경부 회신을 근거로 먹는샘물 제조가 가능하다고 판단, '20. 9월부터 먹는샘물 제조 공장 건설에 착공하여 '22. 8월 현재 건물 완공

○ 그런데 환경부 회신에도 불구, 「수도법」 제13조 제1항에 따르면 누구든지 수돗물을 용기에 넣거나 기구 등으로 다시 처리하여 판매할 수 없도록(이하 “영리행위 금지”) 되어 있어- 도수관로에서 분기된 별도의 관로를 통해 용천수를 공급할 수 있는지 불분명

○ 이에 △△군은 ☆☆☆☆이 먹는샘물을 제조·판매할 수 있도록 도수관로에 별도의 관을 분기하여 용천수를 공급하는 것이 수도법 제13조에 따른 영리행위 금지 위반인지

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○도에 사전컨설팅을 신청하였고-

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○도는 「수도법」에 수돗물에 대해 명확한 정의가 없어 자체적으로 판단하기 어렵다는 사유로 우리 원에 사전컨설팅 신청('21. 10. 19.)2. 쟁점

○ △△군이 「수도법」 제13조 제1항에도 불구, 상수원과 정수장을 연결하는 도수관로에 별도의 관을 분기하여 ☆☆☆☆에 용천수를 공급할 수 있는지 여부