도시개발사업 시행자의 토지 공급방법 관련

○ 三프로젝트금융투자㈜는 「도시개발법」 상 기반시설 외에 자격제한 및 공급조건 부여를 제한하고 있지 아니하므로 업무복합시설용지에 관광숙박시설·지식산업센터 설치를 위해 신청자격을 제한하고 공급조건을 부여할 수 있다는 의견이나- 「도시개발법 시행령」 제57조 제2항의 규정에 따르면 조성토지의 공급은 경쟁입찰의 방법에 의하도록 되어 있으므로- 이 건 업무복합시설용지에 기반시설이 아닌 관광숙박시설 등을 설치할 목적으로 공급대상자의 자격을 제한하거나 공급조건을 부여할 수 없으며, 동 용지는 경쟁입찰(일반경쟁)의 방법에 의해 공급하여야 한다고 사료됨

○ 그리고 三프로젝트금융투자㈜ 의견과 같이 원칙적으로 「도시개발법 시행령」 제57조 제1항에 따라 조성토지에 기반시설인 종합의료시설을 설치하기 위해 공급대상자의 자격을 제한하거나 공급조건을 부여할 수 있으나,- 이 건 기제출된 공급계획에 따르면 의료복합시설용지는 일반수요자를 대상으로 경쟁입찰에 의하는 것으로 되어 있으므로 공급대상자의 자격 등을 제한하기 위하여는 지정권자에게 공급계획을 변경 제출하여 승인을 받아야 하며,- 이 경우에도 자격제한·공급조건은 원활한 기반시설 설치를 위해 필요최소한의 범위에서 부여하여야 한다고 사료됨

□ ㉮㉮도는 '10. 4. 2. ㉮㉮도 ㉮㉯시 관내 一동 일원을 二밸리 도시개발구역(면적 954,979㎡)으로 지정

○ 三프로젝트금융투자㈜(이하 “三PFV”)*는 '14. 3. 27. ㉮㉯시로부터 二밸리 사업시행자로 지정받아 위 도시개발사업을 추진하면서[[[MEMO]]]* '14. 3. 14. 「도시개발법」 제11조 제1항 제11호의 규정에 따라 설립된 특수목적법인으로서 ㉮㉯공사(49%) 및 ㉮㉰공사(1%) 등 공공기관이 50% 이상 출자. 三PFV 임원 3명 중 2명은 ㉮㉯공사 소속직원(㉮실장, ㉯실장)[[[MEMO]]]- '15. 1. 23. ㉮㉮도로부터 도시개발사업 실시계획*을 인가받아 '16년 5월부터 도시개발사업 착공[[[MEMO]]]* 실시계획 : 개발계획에 근거하여 실시설계를 완료한 후 사업시행을 위한 법적 인허가를 승인받기 위한 계획으로 지구단위계획을 포함하여 작성하여야 함[[[MEMO]]]

○ 三PFV는 위 도시개발구역 내 업무시설용지(Ⅱ-1, Ⅱ-2) 및 의료시설용지(Ⅳ) 등 3개 용지(이하 “업무·의료시설용지”)를 공급하기 위해- '16. 7. 29. 경쟁방식에 의해 제1차 공급공고를 하였으나 유찰되는 등 '17. 2. 17. 제4차 공급공고*까지 모두 유찰[[[MEMO]]]* 제1차～제4차 공급공고 시에는 신청자격을 업무시설용지는 일반수요자로, 의료시설용지는 병원을 설치·운영하고자 하는 일반실수요자로 공급공고[[[MEMO]]]

○ 이에 ㉮㉯시는 업무·의료시설용지 매각이 계속 유찰됨에 따라 위 용지의 허용용도를 확대하는 개발계획 변경(안)을 작성하여 ㉮㉱부 협의 및 ㉮㉲위원회(이하 “㉮㉲위”) 심의*를 요청하였고,[[[MEMO]]]* 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제4조 제4항의 규정에 따라 개발제한구역의 해제에 관한 도시·군관리계획을 입안하는 경우에는 해제대상지역에 대한 개발계획 등 구체적인 활용방안을 포함하여 ㉮㉲위의 심의를 받아야 함[[[MEMO]]]- ㉮㉲위는 '17. 11. 23. 업무·의료시설용지를 업무·의료복합시설용지로 변경하고 건축물의 허용용도를 확대하는 것으로 조정하여 심의의결

○ 그리고 三PFV는 ㉮㉲위 심의결과를 근거*로 '18. 2. 28. 업무·의료복합시설용지에 대한 제5차 공급공고를 하면서[[[MEMO]]]* 三PFV는 ㉮㉯시로부터 ㉮㉲위 심의결과를 반영한 실시계획(지구단위계획 포함)을 변경인가받지 않고 ㉮㉲위 심의결과를 근거로 용지 공급 추진[[[MEMO]]]- 공급대상자의 신청자격을 호텔·종합병원 운영자의 참여약정서 등을 제출한 자로 제한하는 한편- 1년 이내 동시착공 및 3년 이내 동시준공 등 개발기한을 설정하거나 5년간 호텔·의료기관으로 계속사용하도록 하는 지정용도 사용의무를 부과하는 등의 공급조건을 추가하였으나 유찰되는 등- '18년 2월～'19년 10월 사이에 업무·의료복합시설용지에 대한 제5차～제8차 공급공고를 하였으나 모두 유찰

○ ㉮㉯시는 '20. 7. 24. 업무·의료복합시설용지의 매각을 용이하게 할 목적으로 오피스텔의 비율을 종래 30%에서 70%로 상향하는 한편,- ㉮㉲위 심의사항을 반영하여 업무·의료복합시설용지의 허용용도를 확대하는 내용의 「二밸리 도시개발사업 제11차 실시계획」(이하 “제11차 실시계획”) 변경 인가를 고시- 그리고 三PFV에는 업무복합시설용지에는 호텔을 유치할 수 있도록 의무조항을 삽입하고 의료복합시설용지에는 의료시설이 20% 이상이 되도록 매각공고하도록 하는 인가조건을 부여

○ 이에 三PFV는 위 변경된 실시계획 및 인가조건에 따라 업무·의료복합시설용지 매각을 추진하면서- 업무복합시설용지의 경우 4성급 이상 호텔 및 상장회사 1개 이상을 유치한다는 입주확약서를 제출한 자로 신청자격을 제한하는 등의 제9차 공급공고(안)을 마련

○ 그런데 三PFV는 업무·의료복합시설용지에 관광숙박시설 및 의료시설 등을 설치하기 위해- 위 공급공고(안)과 같이 공급대상자의 신청자격을 제한하고 추가공급조건을 부여할 수 있는지에 대해 법령 해석상 어려움이 있다는 사유로 사전컨설팅 신청('20. 7. 31.)

□ 이 건 三PFV가 二밸리 내 업무·의료복합시설용지를 공급하면서 실시계획(지구단위계획 포함, 이하 같음) 및 기제출한 공급계획에 포함되지 않은 신청자격 및 공급조건을 추가로 제한할 수 있는지 검토해보면

○ 「도시개발법 시행령」 제57조 제1항 및 제2항의 규정에 따르면 시행자는 조성토지를 같은 법 제18조에 따라 고시된 실시계획에 따라 공급하여야 하며,- 조성토지의 공급은 경쟁입찰의 방법에 따라야 하나 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”) 제2조 제6호에 따른 기반시설의 원활한 설치를 위하여 필요하면 공급대상자의 자격을 제한하거나 공급조건을 부여할 수 있도록 되어 있고,

○ 「도시개발법」 제26조 및 같은 법 시행령 제56조의 규정에 따르면 사업시행자는 조성토지를 공급하려고 할 때에는 지정권자에게 공급대상자의 자격요건·선정방법, 공급방법·조건 등을 포함한 공급계획을 제출하도록 되어 있음

▷ 따라서 시행자가 조성토지를 공급하는 경우 원칙적으로 「도시개발법」 또는 그 밖의 다른 법령에 특별한 규정이 없는 경우를 제외하고는 일반경쟁에 의해 조성토지를 공급하여야 하고,[[[MEMO]]]* ㉮㉱부도 도시개발구역 내 조성토지 공급방법과 관련하여 「도시개발법 시행령」 제57조의 규정에 따라 법령에서 공급방법을 특정하고 있지 않은 경우에는 원칙적으로 일반경쟁입찰의 방법에 따라 공급하여야 한다는 의견임(㉮㉱부 ㉰과-2675, '17. 11. 14.)[[[MEMO]]]- 기반시설을 설치하기 위하여 필요한 경우에는 공급대상자의 신청자격을 제한하고 공급조건을 부여할 수 있으나,[[[MEMO]]]* ㉮㉱부도 이와 관련, 기반시설의 원활한 설치를 위해 필요하다고 인정되는 경우 공급대상자의 자격을 제한하거나 공급조건을 부여할 수 있다는 의견 제시[[[MEMO]]]- 기제출한 공급계획에 포함되지 않은 신청자격 등을 추가로 제한하기 위해서는 공급계획을 수정하여 승인받은 후 실시계획·공급계획에 따라 조성토지를 공급하여야 함[[[MEMO]]]* ㉮㉱부도 이와 관련, 시행자가 기제출한 조성토지의 공급계획과 다른 내용으로 공급대상자의 자격요건·공급조건을 부여하려면 「도시개발법」 제26조 제1항에 따라 조성토지의 공급계획을 지정권자에게 변경하여 제출하여야 하며, 도시개발법령은 공급계획의 인가를 규정하고 있지 않으나, 공급계획을 지정권자에게 제출하도록 한 취지는 시행자가 실시계획(지구단위계획 포함) 등에 따라 조성토지 등을 공급하는지 확인하기 위한 것이므로 제출된 공급계획에 대하여 실시계획 및 관련 법령 부합 여부, 관할 행정청의 검토의견 등을 종합적으로 검토하여 부적합 사항이 있다면 의견을 제시하고 변경을 요구하여야 한다는 의견 제시[[[MEMO]]]가. 업무복합시설용지의 경우

○ 그런데 제11차 실시계획에 따르면 이 건 업무복합시설용지의 허용용도는 업무시설, 관광숙박시설, 문화·집회시설, 지식산업센터 등으로 되어 있고- 관광숙박시설 및 지식산업센터는 국토계획법 제2조의 규정에 따른 기반시설에 미해당

▷ 따라서 「도시개발법」 상 기반시설 외에 자격제한 및 공급조건 부여를 제한하고 있지 아니하므로 관광숙박시설 설치를 위해 신청자격 및 공급조건을 제한할 수 있다는 三PFV의 의견과 달리- 시행자는 이 건 업무복합시설용지를 공급하면서 「도시개발법 시행령」 제57조의 규정에 따라 기반시설이 아닌 관광숙박시설 등을 설치할 목적으로 지구단위계획 상 허용용도 중 그 일부 용도(관광숙박시설 및 지식산업센터)만 허용하는 것으로 공급대상자의 자격을 제한하거나 공급조건을 부여할 수 없으며, 위 용지는 경쟁입찰(일반경쟁)의 방법에 의해 공급하여야 한다고 사료됨[[[MEMO]]]* ㉮㉱부는 이와 관련, 「도시개발법 시행령」 제57조 제1항에 따르면 시행자는 조성토지 등을 지정권자가 고시한 실시계획(지구단위계획 포함)에 따라 공급하여야 하므로 지구단위계획 허용용도 중 일부 용도만 허용하는 것을 내용으로 하는 인가조건이나 공급조건을 다시 부여하는 것은 수립된 지구단위계획의 취지에 부합하지 않는다는 의견 제시[[[MEMO]]]나. 의료복합시설용지의 경우

○ 이 건 제11차 실시계획에 따르면 의료복합시설용지의 허용용도는 종합의료시설, 교육연구시설, 업무시설 등으로 되어 있으며- 국토계획법 제2조 제6호 및 같은 법 시행령 제2조 제1항 제6호의 규정에 따르면 종합의료시설은 보건위생시설로서 기반시설에 해당

▷ 따라서 시행자는 원칙적으로 의료복합시설용지에 기반시설인 종합의료시설을 공급하기 위해 공급대상자의 자격을 제한하고 공급조건을 부여할 수 있음

○ 그런데 三PFV가 제출한 「二밸리 조성토지 등의 변경공급계획」('19년 8월)에 따르면 의료복합시설용지는 일반수요자를 대상으로 경쟁입찰에 의하는 것으로 되어 있으므로- 이 경우 三PFV가 당초 공급계획에 반영되지 않은 내용으로 공급대상자의 신청자격을 제한하거나 공급조건을 부여하기 위해서는 「도시개발법」 제26조 제1항의 규정에 따라 지정권자에게 공급계획을 변경하여 제출하여야 하며, 지정권자가 이를 승인한 경우에 승인된 공급계획에 따라 조성토지를 공급할 수 있음[[[MEMO]]]* ㉮㉯시는 시행자가 새로이 자격제한·공급조건 부여하는 공급계획을 제출한 경우에는 당해 공급조건이 실시계획에 부합하는지 여부 등을 종합적으로 검토한 후 실시계획에 부합하지 않거나 자격을 지나치게 제한한다고 판단되는 경우 공급계획의 변경제출을 요구하여야 함[[[MEMO]]]

○ 그리고 「도시개발법」이 경쟁입찰에 의해 조성토지를 공급하도록 하면서도 기반시설 설치를 위해 필요한 경우 공급대상자의 자격 등을 제한할 수 있도록 허용한 취지는 기반시설을 원활하게 설치하게 하기 위한 것으로서 자격제한·공급조건은 필요최소한의 범위에서 허용되므로- 三PFV의 공급공고(안)과 같이 개발기한(1년 이내 착공 및 3년 이내 준공), 지정용도 사용(10년간 200베드 이상 의료시설 운영), 제3자 양도 제한(5년) 등의 의무를 부과하면서 미이행 시 위약금(토지대금의 30%)·환매권 등의 특약을 등기하도록 하는 공급조건을 부여하는 것은- 공급대상자의 권리를 지나치게 제한할 우려가 있어 오히려 원활한 공급을 저해할 수 있으므로 신중할 필요가 있다고 사료됨[[[MEMO]]]* 최근 5년간 ㉮㉳공사의 의료시설용지 공급사례를 확인한 결과 “300병상 이상 종합병원을 운영할 자”로 신청자격을 제한한 사례는 일부 있었으나, 개발기한 등의 공급조건을 부여한 사례는 없었으며, ㉮㉯공사(三PFV)도 이와 같은 공급조건을 부여한 사례는 제시하지 못함[[[MEMO]]]