댐건설사업시행자에 무상귀속되는 공공시설의 범위 관련

○ 종래의 공공시설(기존도로)이 「도로법」 제25조에 따른 도로구역 결정·고시 이후 실시계획 승인 시점까지 공용폐지 없이 공공용재산으로 관리되어 왔다면, 댐사업시행자가 공공시설인 대체도로를 설치한 후 기존도로는 실시계획 승인 당시 현실적인 이용상황과 상관없이 댐사업시행자에게 무상귀속된다는 신청기관의 의견은- 「댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률」 제13조 제1항, 제5항 및 같은 법 시행령 제15조 등 관련 규정과 관련 판례에 비추어 적정하다고 사료됨

□ ㉮㉯공사는 ‘一댐 건설사업’(이하 “댐사업”)의 사업시행 대행자(시행자: ㉮㉮부)로서 '10. 11. 19. 제2차 댐사업 실시계획 변경에 따라 기존 ㉮㉰도 도로 중 국도 二호선 등 5개 노선 20㎞(이하 “기존도로”)를 대체하는 새로운 도로 27.2㎞(이하 “대체도로”)를 설치('16. 12월)

○ 「댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률」(이하 “댐건설법”) 제13조 제1항, 제5항 및 같은 법 시행령 제15조에 따르면 댐건설사업시행자(이하 “댐사업시행자)가 도로 등 공공시설을 설치(신규 또는 대체)한 경우 종래의 공공시설은 댐사업시행자에게 무상귀속되고, 새로 설치된 공공시설은 관리청(국가 또는 지자체)에 무상귀속되도록 규정되어 있음- 이에 따라 ㉮㉯공사는 새로 공공시설(대체도로)을 설치한 후 종래의 공공시설(기존도로) 중 ㉮㉰도[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]] 소유의 공유지(3개 노선[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]], 349필지)가 댐사업시행자에게 무상귀속되도록 관리청인 ㉮㉰도에 협의를 요청하였으나- ㉮㉰도는 「㉮㉱청 행정재산 무상귀속 사전협의 처리 기준」(이하 “㉮㉱청 업무기준”) 제8조*와 ㉮㉱청 질의회신을 근거로 제2차 실시계획 변경 당시('10. 11월)인 항공사진이나 측량 등을 통해 차량 등의 통행에 직접 이용된 도로로 확인가능한 일부만 무상귀속 대상이고 나머지 부분은 유상취득 대상이라고 주장하고 있음[[[MEMO]]]* 「국유재산법」 제73조의2 제2항에 따른 ‘국유재산인 공공시설의 무상귀속 사전협의’ 사무를 ㉮㉳로부터 위임받은 ㉮㉱청의 내부 업무처리 기준으로서, 무상귀속되는 공공시설(도로)은 형식적 요건(도로 공용개시 등)과 실질적 요건(실시계획 승인 시까지 도로로 제공·관리) 모두를 만족해야 무상귀속된다고 규정되어 있는데[[[MEMO]]]- ㉮㉱청은 무상귀속 요건 관련 질의 시 실질적 요건에 대하여 실제 도로로 이용되어야 무상귀속된다고 해석하여 회신하고 있음

▷ 이에 ㉮㉮부(㉮㉯공사)는 무상귀속 협의가 두 기관의 이견으로 지연됨에 따라 댐사업에서 댐사업시행자에게 무상귀속되는 종래의 공공시설의 범위에 대하여 사전컨설팅 신청('21. 5. 4.)

□ 이 건 종래의 공공시설(기존도로)이 「도로법」 제25조에 따른 도로구역 결정·고시 이후 실시계획 승인 시점까지 공용폐지 없이 공공용재산으로 관리되어 왔다면, 댐사업시행자가 공공시설인 대체도로를 설치한 후 기존도로는 실시계획 승인 당시 현실적인 이용상황과 상관없이 댐사업시행자에게 무상귀속되는지 검토해 보면

○ 댐건설법 제13조 제1항, 제5항 및 같은 법 시행령 제15조에 따르면 댐사업시행자가 댐사업으로 새로 도로 등 공공시설을 설치하거나 종래의 공공시설을 대체하는 공공시설을 설치한 경우에는 「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 국·공유재산법)에도 불구하고 종래의 공공시설은 댐사업시행자에게 무상으로 귀속되고, 새로 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 국가나 지방자치단체에 무상으로 귀속된다고 규정하고 있음① 이와 관련, 판례에 따르면 “「택지개발촉진법」 제25조 제1항 및 「국토의 이용 및 계획에 관한 법률」(이하 “국토계획법”) 제65조 제1항 소정의 공공시설은 국·공유재산법 소정의 공공용 재산에 해당하고, 택지개발사업 실시계획의 승인을 받은 자에게 무상으로 귀속되는 종래의 공공시설인지 여부는 택지개발사업 실시계획의 승인 시점을 기준으로 판단하되,- 그 승인 당시 종래의 공공시설의 현실적인 이용상황이 지적공부상 지목과는 달라졌다고 하더라도, 관리청이 공용폐지를 하지 아니하고 종래의 공공시설을 국·공유재산법에 따른 공공용 재산으로 관리하여 왔다면 특별한 사정이 없는 한 종래의 공공시설은 여전히 사업시행자에게 무상으로 귀속된다”고 판시(대법원 2020. 1. 9. 선고 2018다243614 판결)하고 있으므로- 이러한 판례의 취지에 비추어 볼 때 댐건설법령에 따른 기존도로도 실시계획 승인 시점까지 공용폐지 없이 공공용 재산으로 관리하여 왔다면 실시계획 승인 당시의 현실적인 이용상황과 상관없이 무상으로 귀속된다고 보는 것이 합리적인 점[[[MEMO]]]* ㉮㉲처도 이 건 관련 법령해석('21. 6. 29.)에서 댐건설법령의 공공시설 무상귀속의 범위를 판단할 때에는 이해관계인의 재산권과 관련된 중요한 사항인 점을 고려해 문언에 따라 엄격하게 해석해야 하고 규정에 명시되지 않은 요건을 추가해 그 범위를 임의로 축소해서는 안되는데[[[MEMO]]]- 댐건설법령에서 댐사업시행자에게 무상귀속되는 “종래의 공공시설”에 대해 단순히 “도로”라고만 규정하고 있을 뿐, 그 도로가 「도로법」에 따른 법정도로인 동시에 현실적으로 이용되고 있을 것까지 요구하고 있지는 않으므로- 실제로는 도로로 이용되고 있지 않더라도, 「도로법」에 따른 도로로서 공용폐지 없이 도로관리청에 의해 공공용재산으로 관리되고 있어 법적으로 “도로”의 지위를 계속 유지하고 있는 경우 “종래의 공공시설(도로)”의 범위에 포함된다고 보아야 한다는 의견을 제시② 만약, 댐건설법령에 따른 기존도로에 대해 실시계획 승인 당시('10. 11월)의 현실적인 이용 현황을 조사해 무상귀속 여부를 판단해야 한다면, 장기간이 경과한 현재 시점에서 그 조사가 사실상 용이하지 않을 뿐만 아니라 평균적으로 얼마의 기간 동안 어느 정도의 다수인이 통행에 이용해야 도로로 볼 것인지에 대한 합리적인 기준을 설정하기가 쉽지 않고, 그 조사의 시기, 기간, 정도 등에 따라 무상귀속의 범위가 달라질 수 있어 매우 불합리한 점③ 댐건설법 뿐 아니라 국토계획법 등 각종 개발사업의 근거 법률('20년 9월 기준 35개)에서 개발행위에 따라 사업시행자가 공공시설을 설치(신규 또는 대체)하는 경우에는 용도폐지되는 종래의 공공시설을 사업시행자에게 무상귀속되도록 규정하고 있는데- 이러한 규정의 입법 취지는 새로이 설치되는 공공시설과 종전의 공공시설을 모두 관리청이 소유하게 되는 이중의 이득을 막고, 사업시행자가 종전의 공공시설을 무상으로 귀속받아 사업시행을 원활히 할 수 있도록 하는 것[[[FOOTNOTE]]]3[[[FOOTNOTE]]]에 있는바,- 이 건 ㉮㉯공사가 ㉮㉰도에 무상귀속을 협의 요청한 기존도로(3개 노선, 349필지)의 평가액은 약 55억 원[[[FOOTNOTE]]]4[[[FOOTNOTE]]]으로 추산되고, 3개 노선(349필지)에 대한 ㉮㉯공사의 대체도로 설치비용은 476억 원으로- 기존도로 전부가 무상귀속된다 하더라도 이는 대체도로 설치비용의 일부(12%)에 불과하므로, 기존도로 전부가 무상귀속되도록 하는 것이 비용 면에서도 과도한 요구는 아닌 것으로 보이는 점 등을 종합적으로 고려할 때

▷ 종래의 공공시설(기존도로)이 「도로법」 제25조에 따른 도로구역 결정·고시 이후 실시계획 승인 시점까지 공용폐지 없이 공공용재산으로 관리되어 왔다면, 댐사업시행자가 공공시설인 대체도로를 설치(대체도로의 소유권은 관리청에 귀속)한 후 기존도로는 실시계획 승인 당시 현실적인 이용상황과 상관없이 댐사업시행자에게 무상귀속된다고 사료됨