1. 검토결과
□ 이 건 보증인 요건에 행정리 적용 및 개간비 상한액 산정 시 개간 전 감정평가(현 시점 기준) 적용 가능 여부에 대해 ① 수복지역 내 소유자미복구 토지의 복구등록 및 무주지 국유화 과정을 살피고, ② 국유화된 무주지의 매각을 위해 ㉮㉮부가 제정한 사무처리규정, 세부처리기준을 살펴본 후, ③ 보증인 요건에 행정리 적용 가능 여부 및 개간비 상한액 산정 시 개간 전 감정평가(현 시점 기준) 적용이 가능한지에 대하여 검토함① 수복지역 내 소요자미복구 토지의 복구등록 및 무주지 국유화 과정
○ (二)도와 (九)도 11개 시·군에 걸친 수복지역은 전란으로 지적공부와 등기부가 분·소실된 이래 실질적인 소유자이면서도 소유권 증빙서류를 갖추지 못하거나 소송 제기의 어려움으로 '82년 기준 해당지역 토지의 31%에 이르는 227천 필지(709만 평)가 소유자미복구 상태였고, 실제 양도·양수가 이루어졌음에도 등기법상 소정의 절차에 의한 이전등기는 중간전매자 소재불명 등으로 매우 어려운 실정[[[FOOTNOTE]]]3[[[FOOTNOTE]]]이었음- 이에 정부는 소유자미복구토지[[[FOOTNOTE]]]4[[[FOOTNOTE]]]를 복구등록할 수 있도록 하기 위해 '83. 7월 「수복지역 내 소유자미복구토지의 복구등록과 보존등기 등에 관한 특별조치법」(이하 “특별조치법”)을 제정ㆍ시행하여 소유자미복구토지를 복구등록하도록 하면서 신청자가 소유권자임을 증빙하는 서면을 갖출 수 없는 때에는 3인 이상 보증인[[[FOOTNOTE]]]5[[[FOOTNOTE]]]의 보증서를 제출하여 심사위원회에서 확인 후 복구등록할 수 있도록 하였고,- '91. 12. 31.까지 소유자복구등록을 신청하지 아니한 경우 등은 무주의 토지로 보아 국유재산법에 따라 국유재산으로 취득하되 10년간 매각처분하지 못하도록 하고, 보증인을 위촉하지 못한 리·동의 토지에 대하여는 국유화를 보류하였음
○ (一)면은 원소유주의 80% 이상이 북으로 피난을 떠나 '56년 및 '72년 정부의 이주정책*에 따라 이주민이 개척한 지역으로 특별조치법에 따라 6개리 중 3곳((四)리·(六)리·(五)리)은 국유화('96. 7월)한 후 민간에 매각했으나, 나머지 3곳((八)리·(三)리·(七)리)은 '91. 12. 31.까지 보증인을 위촉하지 못해 국유화가 보류되었음[[[MEMO]]]* 정부는 전쟁으로 척박해진 토지관리를 정상화하기 위하여 ’56년 및 ’72년 두 차례에 걸쳐 260세대ㆍ1,394명에 대해 군주도의 정책이주를 실시하고 토지를 분배하여 경작하게 하면서 이주민에게 일정 요건을 충족하는 경우 불모지 개간 노력 등을 고려해 토지 소유권을 인정하기로 약속하여 재건촌 이주민들은 분배받은 토지에 바위, 잡목, 지뢰 등을 제거하여 개간함[[[MEMO]]]- 이에 (一)면 주민은 정부 이주정책에 따라 수십년간 불모지를 개간한 이주민의 노력을 인정하여 무주지를 보상차원에서 매각하고 재산권 행사 제약을 해소해 달라며 '17. 7월 ㉮㉯위원회(이하 “㉮㉯위”)에 ‘무주지 국유화 및 매각 요구’ 민원을 제기하였고,- ㉮㉯위는 '17. 9월 범정부TF(㉮㉮부, ㉮㉰부, ㉮㉱부, ㉮㉲청, ㉮㉳군, ㉮㉴공사 등)를 구성·운영하여 관계부처 합동으로 특별조치법 개정 및 시행령ㆍ훈령 제정 등을 통해 (一)면의 무주지를 국유화하고 매각할 수 있도록 하는 해결방안[[[FOOTNOTE]]]6[[[FOOTNOTE]]]을 마련하였으며- 후속조치로 '20. 2월 특별조치법 제20조를 개정하여 보증인을 위촉하지 못한 리·동의 토지에 대해서도 국유화 및 즉시 매각이 가능하도록 하고 무주지 3,417필지*를 국유화('20. 8월)하였으며,[[[MEMO]]]* ㉮㉳군은 '20. 8월 ～ '22. 6월 지적재조사사업을 시행하여 6,438필지(1차 3,021필지, 2차 3,417필지)를 5,444필지로 조정하였음[[[MEMO]]]- 국유화된 무주지 매각 등을 위해 「수복지역 내 국유화된 토지의 매각 및 대부에 관한 사무처리 규정」 및 「수복지역 내 국유화된 토지의 매각 및 대부에 관한 세부처리 기준」을 마련(′20. 8월～11월)하고, (一)면 점유자 412세대ㆍ458명에게 국유화된 무주지 매각을 추진하고 있음
② 국유화된 무주지 매각을 위한 사무처리규정 및 세부처리기준 검토
○ 사무처리규정 제4조에 따르면 매각허용대상자는 (i) “'20. 2월 현재 대상토지의 경계선으로부터 직선거리로 30km 이내에 거주”하고, (ii) 농업경영정보를 등록한 농업경영체로서 '20. 2. 4. 현재 대상토지를 점유 또는 경작하고 있어야 하며, (iii) “수복지역의 원주민 또는 국가이주정책에 따라 '73. 12월까지 수복지역으로 이주·정착한 사람” 또는 “그 권리를 승계한 사람” 또는 “'20. 2. 4.전까지 5년 이상 대상 토지를 점유 또는 경작한 사람”의 요건을 모두 충족하는 사람으로 한다고 규정되어 있고- 세부처리기준 제3조에 따르면 총괄청 또는 중앙관서의 장 등이 매수신청자 또는 관계인 기타 관계기관으로부터 제출받은 증빙자료에 따라 조사·확인하여 매각허용대상자 및 매각범위를 결정하고, 관련 자료가 없거나 사실 입증을 위해 필요한 경우 3인 이상 보증인*의 보증서를 근거로 이를 결정할 수 있도록 규정되어 있음[[[MEMO]]]* ′73. 12. 31.까지 매각대상 토지 소재 리·동에 1년 이상 성년자로 거주하고 ′20. 2월 이전 해당 리·동에서 5년 이상 거주한 사실이 있는 자(세부처리기준 제3조 제3항)[[[MEMO]]]
○ 그리고 매각대금결정방법과 관련하여,- 사무처리규정 제7조에 따르면 대상토지의 매각대금은 시가를 고려하여 감정평가법인이 평가한 금액을 산술평균하는 방법으로 정하고, 매각허용대상자 중 대상토지를 개간한 사람 또는 그 사람으로부터 매매ㆍ증여ㆍ상속 등을 통해 권리를 승계한 사람에게 매각하는 경우에는 산정된 매각대금에서 개간비 상당액을 공제한 금액을 매각대금으로 할 수 있도록 규정되어 있으며,- 세부처리기준 제6조에 따르면 개간비는 평가시점을 기준으로 개간에 통상 필요한 비용 상당액을 기준으로 감정평가하고, 이 경우 개간 후의 대상토지에 대한 감정평가액에서 개간 전의 대상토지에 대한 감정평가액을 뺀 금액을 초과하지 못하며, 개간비 감정평가 시에는 개간 전·후 해당 토지의 위치·지형·지세·지질·비옥도 및 이용상태와 개간의 난이도 등을 고려하여야 하고, 그 밖에 개간비의 산정방법 및 범위와 관련하여 이 기준에서 정하지 아니한 사항에 대하여는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”)에서 정하는 바에 따르도록 규정되어 있음
③ 보증인 요건에 행정리 적용 가능 여부 및 개간비 산정 시 개간 전 감정평가(현 시점 기준) 적용 가능한지에 대한 검토① 보증인 요건 관련
○ 이 건 쟁점은 (一)면의 국유화된 무주지 매각허용대상자 결정 문제에 있어서 세부처리기준 제3조 제3항에 정해진 ‘대상토지 소재 리·동에 거주한 보증인’ 요건과 관련해서 대상토지 소재 리·동에 대해 행정리·동을 적용할 수 있는지 여부인데- 대상토지 소재 리·동에 대해 법정리·동으로 한정하여 적용해야 하는지 행정리·동 적용이 가능한지 살펴보면① 대상토지 소재 ‘리·동’이 ‘법정리·동’인지 ‘행정리·동’을 의미하는지는 특별조치법 등에서 별도로 정하고 있지 않으나, 「지방자치법」 제7조 제4항에서 ‘법정리·동’의 경우 ‘리·동’으로 표기하고 ‘행정리·동’의 경우 ‘행정리·동’으로 표기하는 점을 감안하면 ‘법정리·동’을 의미하는 것으로 해석할 수도 있으나
- 특별조치법 제20조의 개정 취지가 해당 토지의 경작자들에 대하여 재건촌 조성 당시 약속한 소유권 이전 요구에 대한 문제를 근본적으로 해결하기 위해 점유·경작 사실 등을 입증할 수 있는 자에게 매각을 허용하기 위한 것이고,- 유사 사례에 대한 ㉮㉶처의 법령해석[[[FOOTNOTE]]]8[[[FOOTNOTE]]]에서도 ‘법정동’을 의미하는지 ‘행정동’을 의미하는지에 대하여 별도의 규정을 두고 있지 않은 경우 해당 법률의 입법 취지와 목적, 관계법령의 내용 및 법질서 전체와의 조화 등을 종합적으로 고려하여 선택적으로 결정할 수 있다고 하고 있는 점을 고려하면 이 건에서 대상토지 소재 리·동에 대해 법정리·동으로 제한하여 해석할 필요성은 낮아 보임② 그리고 세부처리기준 제3조 등에서 대상토지 소재 리·동으로 보증인 요건을 정한 것은 매각대상 국유지의 점유·경작 사실 등을 객관적으로 입증하기 위한 것인데,- 법정리·동은 일제 강점기 때 정해진 구역으로 실제 주민의 거주 여부와 관계없이 정해진 명칭과 구역이고 현실적으로는 행정리·동 중심으로 운영되고 있어 법정리·동으로 한정하여 해석할 경우 거주민이 없는 (三)리는 현재 점유·경작자가 있는데도 불구하고 보증인을 확보하지 못해 특별조치법에 따른 매각이 불가한 상황이며- 점유·경작자가 실제 거주하지 않을 수 있는 법정리·동으로 보증인 요건을 제한하는 것은 점유·경작 사실의 객관적 입증 측면에서 바람직한 것으로 보이지 않음③ 또한 거주민이 없는 법정리인 (三)리는 (六)리와 통합하여 행정리인 (五)2리를 설치·운영하고 있는 점을 고려하면 점유·경작 사실 입증 측면에서 행정리ㆍ동을 적용하는 것은 가능하다고 보임
▶ 보증인 요건의 대상토지 소재 리·동에 대해 특별조치법 등에서 법정 리ㆍ동인지 행정 리ㆍ동인지 별도로 정하고 있지 않고 현실적으로 행정 리ㆍ동 중심으로 운영되고 있으므로 점유·경작 사실 입증 측면에서 행정 리ㆍ동 적용이 가능하다고 판단됨② 개간 전 감정평가(현 시점 기준) 적용 관련
○ 이 건 ㉮㉮부는 개간 당시 감정평가금액을 알 수 없으므로 개간 전(前) 감정평가액 및 개간비 상한인정액을 현 시점으로 통일하여 적용 가능한지 여부를 쟁점으로 사전컨설팅을 신청하였는데,- (一)면 주민들에게 국유화한 무주지를 매각*할 때는 개간비를 공제할 수 있고 개간비** 산정을 위해서는 개간 전ㆍ후(前ㆍ後)의 감정평가액이 필요하나 개간 전(前) 감정평가액은 알 수가 없어 현시점에서 수행한 개간비 관련 연구용역결과의 개간비를 인정하여 매각대금을 산정하는 것이 가능한지 여부임[[[MEMO]]]* 사무처리규정 제7조에 매각대상토지의 매각대금은 시가를 고려하여 감정평가법인이 평가한 금액을 산술평균하여 정하고 개간비를 공제할 수 있도록 규정.
즉 매각대금 = 토지 감정평가금액 - 개간비[[[MEMO]]][[[MEMO]]]** 세부처리기준 제6조에 개간비는 개간비 상한액(개간 후 감정평가액 ㆍ 개간 전 감정평가액)을 초과할 수 없도록 규정되어 있음[[[MEMO]]]
○ 정부는 현실적으로 개간 당시인 '56년, '73년 전후의 개간전 감정평가액을 산정하기 불가능하여 '22. 5월 (一)면 주민들과 개간비 산정 연구용역을 수행하고 그 결과를 수용하기로 합의*하였는데[[[MEMO]]]* ㉮㉮부, 주민측, ㉮㉯위, 산림청, ㉮㉳군, ㉮㉴공사가 공동으로 합의서를 체결하였음[[[MEMO]]]① 현실적으로 정부와 (一)면 주민들의 합의와 같이 이주 당시인 '56년, '73년 개간 전ㆍ후의 감정평가액 산정을 통해 개간비를 산정하기는 불가능해 보이고- ㉮㉵단이 수행한 연구용역 결과 개간비는 토지 형상, 지뢰 제거 등 개간 난이도 등을 고려하여 5개 구간으로 차등하여 개간비(평균 ㄷ원/㎡)를 산정하였으며,- 연구용역에서 개간비를 산정할 때 세부처리 기준 제6조에서 정하고 있는 바와 같이 토지형상, 이용상태, 개간 난이도(지뢰 제거 등) 등을 고려하여 산정하는 등 연구용역결과 산정된 개간비가 잘못되었다고 보기 어렵고 연구용역결과 산정된 개간비(평균 ㄷ원/㎡)에 대해 정부(㉮㉮부)와 (一)면 주민 양측이 모두 동의하고 있음② 또한 세부처리기준 제6조에 개간비는 개간비 상한액(개간 후 감정평가액ㆍ개간 전 감정평가액)을 초과할 수 없도록 되어 있는데 현 시점 기준으로 개간 전 감정평가액을 산정할 경우 공시지가 상승 등을 고려하면 '56년, '73년 이전 시점의 개간 전 감정평가액보다 높게 평가되는 등 개간비 상한액이 보다 낮게 산정될 것으로 예상되므로- 개간 당시가 아닌 현 시점 기준으로 개간 전 감정평가액을 평가해도 개간비상한액 범위 내에 있을 것으로 예상되는 등 세부처리기준 제6조에 위배되지 않는 것으로 판단됨
▶ 따라서 연구용역을 통해 산정된 개간비를 적용하여 매각대금을 산정하는 것은 가능하다고 보임
