공유재산법 상 교환에 의한 산림복지단지 토지 취득 관련

□ 산림복지단지 조성사업은 토지보상법에 따라 토지 등을 수용·사용할 수 있는 사업에 해당하므로 공유재산을 사유재산과 교환할 수 없다는 신청기관의 의견은- 「공유재산 및 물품관리법」 제39조, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조 제8호 등 관련규정에 비추어 적정하다고 사료됨

□

○

○시는

□

□

□도

○

○시

◇

◇리 일원의 난개발을 방지하고 경관을 복원할 목적으로

◇

◇ 산림복지지구 조성 추진

○ 「산림복지 진흥에 관한 법률」(이하 “산림복지법”) 제27조에 따르면 산림청장은 산림복지심의위원회의 심의를 거쳐 산림복지지구를 지정할 수 있도록 되어 있고- 같은 법 제33조, 제34조, 제35조 및 제42조에 따르면 사업시행자는 산림복지단지 조성계획 승인 및 타당성조사를 거쳐 산림청장으로부터 산림복지단지 실시계획의 승인을 받아야 하며- 산림청장이 산림복지단지 실시계획을 승인·고시한 때에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”)에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 보도록 되어 있음

○

○

○시는 '17. 5. 16. 산림복지법 제27조 제4항에 따라 주민의견을 청취하기 위해

◇

◇ 산림복지지구 예정지를 공고한 후 '17. 9월 산림청에 산림복지지구 지정을 신청하였으나,- 산림청 산림복지심의위원회는 주민들의 반대 등을 사유로 심의보류 결정하였음

○ 그리고 산림청은

◇

◇ 산림복지지구 지정을 재심의한 결과, '18. 12. 18. 산림복지심의위원회가 산림복지지구 지정을 위한 법적 조건을 충족하였으나 지역주민의 반대 민원을 해소하지 못하였다는 사유로- 대상지 내 거주하는 주민과 원만한 협의를 통해 매수 또는 사용승낙·동의서를 확보한 후 사업을 추진하도록 조건부 의결하였다고

○

○시에 통보

○ 이에

○

○시는 주민들의 동의를 이끌어내기 위하여 주민 협의체구성을 제안하고 토지소유주와 개별면담을 진행하였으나- 산림복지지구 지정에 반대하는 주민 일부가 토지 매수에 응하지 아니하면서 사업지구 내 사유재산을 공유재산*과 교환하여줄 것을 요청[[[MEMO]]]*

○

○시는 당해 행정재산을 용도폐지한 후 사유재산과 교환 추진 예정[[[MEMO]]]

○ 한편 「공유재산 및 물품관리법」(이하 “공유재산법」”) 제39조 제1항에 따르면 해당 지방자치단체가 직접 공용·공공용재산으로 사용하려는 경우에는 일반재산인 토지 등을 사유재산과 교환할 수 있도록 되어있으나 토지보상법이 적용되는 경우는 제외하도록 되어 있고- 토지보상법 제4조 관련 “토지 등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업”에 따르면 공익사업시행자는 산림복지법에 따른 산림복지단지 조성 시 토지보상법에 따라 토지를 수용할 수 있도록 되어 있음

○ 산림복지법에 따른 산림복지단지 조성사업은 ① 산림복지지구 지정·고시, ② 산림복지단지 조성계획 승인, ③ 산림복지단지 실시계획 승인·고시(사업인정고시의 효력)를 거쳐 수행하도록 되어 있는데,

- 이 건

◇

◇ 산림복지지구의 경우 사업인정고시의 효력이 있는 산림복지단지 실시계획의 승인·고시가 되지 않았을 뿐 아니라,- 산림복지심의위원회가 주민과 원만한 협의를 통해 매수 또는 사용승낙·동의서를 확보한 후 사업을 추진하도록 조건부로 의결함에 따라 산림복지지구 지정도 이루어지지 않았으므로- 공유재산법 제39조 제1항에 따라 토지보상법이 적용되지 않는 경우로 보아 일반재산을 사유재산과 교환할 수 있는지

□

□

□도에 사전컨설팅을 신청하였고,-

□

□

□도는 유사 해석사례가 없어 법령해석상 어려움이 있다는 사유로 우리 원에 사전컨설팅 신청('21. 6. 17.)

□

○

○시가

◇

◇ 산림복지단지 조성사업을 추진하면서 공유재산법 제39조 제1항에 따라 일반재산을 사유재산과 교환할 수 있는지 검토해보면① 공유재산법 제39조 제1항 본문에 따르면 해당 지방자치단체가 직접 공용·공공용재산으로 사용하려는 경우에는 일반재산인 토지 등을 사유재산과 교환할 수 있도록 되어 있으나 같은 항 단서에 따르면 토지보상법이 적용되는 경우는 제외하도록 되어 있고- 「지방자치단체 공유재산 운영기준」(행정안전부고시 제2019-89호, '19. 12. 15.)제18조 제2항에 따르면 토지보상법을 적용받는 토지는 동법에 따라 손실보상 등으로 처리하도록 되어 있으며- 토지보상법 제4조 관련 “토지 등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업”에 따르면 공익사업시행자는 산림복지법에 따른 산림복지단지조성 시 토지보상법에 따라 토지를 수용할 수 있도록 되어 있고- 행정안전부 「공유재산 업무편람」에 따르면 공유재산의 교환은 다른 방법으로 취득하기 곤란한 경우에 행정목적 수행을 위한 최소한의 범위 내에서 교환하도록 되어 있으므로- 공유재산법에 의한 교환은 토지보상법 등의 다른 방법으로는 토지 등을 취득할 수 없는 경우에 적용하여야 한다는 점[[[MEMO]]]* 법제처도 토지보상법에서는 손실보상에 관하여 현금보상을 원칙으로 하고 있으므로 공익사업에 필요한 토지를 취득하기 위해서는 토지보상법에 따른 절차를 따라야 할 것이지 공유재산법에 따른 교환의 방식으로 취득하는 것은 허용되지 않는다는 의견을 제시한 바 있으며(법제처 11-384, '11. 9. 29.)[[[MEMO]]]- 행정안전부도 공유재산법 제39조 제1항 단서는 해당법령에서 정한 절차에 따라 현금보상을 원칙으로 하도록 한 입법취지를 반영한 것이라는 의견을 제시한 바 있음(회계제도과-3000, '15. 10. 5.)② 산림복지법 제35조 및 제42조에 따르면 사업시행자는 산림복지단지의 조성을 위하여 필요한 경우에는 토지 등을 수용할 수 있고, 산림청장이 산림복지단지 실시계획을 승인·고시한 때에는 토지보상법에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 보도록 되어 있으므로- 이 건

◇

◇ 산림복지단지의 경우 현재로서는 산림청이 민원 발생을 이유로 산림복지지구를 지정·고시하지 않음에 따라 일견 토지보상법에 따른 수용방식으로 토지를 취득할 수 없는 것으로 볼 수 있으나- 이 건

○

○시가 '17. 5. 16.

◇

◇ 산림복지지구 예정지를 고시하고 '17. 6월 및 12월 산림청에 산림복지지구 지정을 신청하는 등으로 사업예정지역 위치·면적 등이 확정되어 사실상 사업의 규모와 범위 등이 확정되었고- 향후 산림청이 산림복지지구를 지정·고시하고 산림복지단지 실시계획을 승인·고시할 경우 당해 사업부지 내 토지를 토지보상법에 따라 취득할 수 있다는 점[[[MEMO]]]* 행정안전부도 이 건과 관련하여 관련 사업의 규모와 범위 등이 확정되어 해당 사업부지를 토지보상법에 따라 취득하는 것이 예상되는 경우라면 사전에 공유재산법에 따른 교환의 방식으로 취득하는 것은 바람직하지 않다는 의견을 제시('21. 7. 14.)[[[MEMO]]]③ 이 건

○

○시는 대상지 내 거주하는 주민과 원만한 협의를 통해 매수 또는 사용승낙·동의서를 확보한 후 사업을 추진하도록 한 산림복지심의위원회의 조건부 의결에 따라 반대주민 토지를 매입하는 등 사업지구 내 토지를 협의매수방식에 의해 취득하였는데- 토지수용에 반대하는 일부주민에 대해서만 공유재산법에 따른 교환방식에 의해 토지를 교환할 경우 공익사업에 수행에 협조한 주민과의 형평성 문제가 있다는 점④ 더욱이 공유재산법 시행령 제44조 제2항 및 「지방자치단체 공유재산 운영기준」 제18조 제2항 제4호에 따르면 교환하는 재산 중 한쪽의 가격이 다른 쪽 가격의 4분의 3 미만이거나 교환 후 남는 공유재산의 효용이 뚜렷하게 감소되는 경우에는 교환할 수 없도록 되어 있는데- 토지 교환을 요청한 주민들 소유 토지가액은 각각 공유재산가액의 31.1% 및 48.8%로서 공유재산 가액의 3/4 미만이고- 위 공유재산 중 일부만 사유재산과 교환할 경우 잔여 공유재산의 효용이 감소될 우려가 있다는 점 등을 종합적으로 고려할 때

▷

○

○시는 산림복지단지 조성사업에 필요한 토지는 토지보상법에 따라 취득하여야 한다고 사료됨

○ 참고로

○

○시는 산림복지심의위원회의 조건부의결 의견을 이행하기 위하여 사업지구 내 토지 소유주 20명으로부터 38필지를 추가로 취득하는 등 조건부의결을 성실히 이행하기 위해 노력하여 왔으므로- 향후 산림청과 토지보상법에 따라 당해 토지를 수용할 수 있도록 적극협의하는 등으로 산림복지지구 지정·고시 등을 받아 사업을 추진할 필요가 있음