1. 신청 이유
□ (배경) ㉮㉮시는 一고속철도건설사업 중 二도심 통과구간 사업*이 지하에서 지상으로 변경되면서 '07년 ㉮㉯공단으로부터 철도변에 완충녹지 등을 조성하는 '철도변 정비사업’을 위탁받았고* 사업비 :㉠억 원(국비) 사업기간 :’08 ～ ’26년, 사업내용 :측면ㆍ연결도로(9.04km) 개설 및 입체교차시설 개량ㆍ설치, 완충녹지(복합활용공간, 6.91km) 조성 / 철도변 정비사업비 :㉡억 원
○ '17. 12월 완충녹지 조성 공사 등을 완료한 후 위수탁 협약서에 따라 측면ㆍ연결도로는 무상귀속 받아 지방비로 관리하고, 체육시설 등이 조성된 완충녹지(시민에게 개방)의 유지관리 비용은 철도변 정비사업비(국비)로 집행했으나- '26. 6월 위 정비사업이 종료된 이후 국유재산인 완충녹지의 귀속과 유지관리비 비용부담 문제로 예산 편성ㆍ집행에 어려움이 있는 상황임
□ (요지) 「지방재정법 시행령」 제32조에 따르면 지자체는 경비를 지출함에 있어 당해 지자체의 소관 사무의 처리에 한하여 지출하도록 규정되어 있는데
○ 위 완충녹지는 국유지이나 ㉮㉮시민이 공원으로 사용하고 있어 지자체 예산으로 완충녹지 유지관리비 일부를 부담할 수 있다는 의견이 있고
○ 위 완충녹지는 국유재산이고 ㉮㉯공단이 유지관리 의무가 있으므로 완충녹지 유지관리에 지자체 예산을 부담할 수 없다는 의견이 있음
▶ 이에 ㉮㉮시는 시민이 공원으로 이용하고 있고 국유지인 완충녹지에 대해 유지관리비 일부를 부담할 수 있는지 사전컨설팅 신청('25. 12월)2. 쟁점
□ ㉮㉮시는 ㉮㉯공단에게 위탁받아 도심통과 고속철로변에 완충녹지(국유지)를 조성, 시민에게 개방 중인데 국유지 유지관리에 지방비를 부담할 수 있는지(2) 판단 기준(법리ㆍ증거 등 판단)
□ 이 건에 대해 ① 완충녹지 정비 경과 ② 국유지인 완충녹지 유지관리에 지방비 편성ㆍ집행 가능 여부 순으로 검토함① 완충녹지 정비 경과
□ ㉮㉰부는 '一고속철도 2단계 사업*’을 추진하면서 사업비 절감, 유지보수 용이성 등을 위해 '06. 8월 二도심 통과구간을 지하에서 지상 노선으로 변경하는 내용으로 '一고속철도 기본계획(2단계)’을 고시하였고* 사업비 : ㉢억 원(고속철도변 정비사업 비용 포함), 사업기간 :’02∼’29년도, 사업내용 :二도심구간, 三∼四 구간 고속철도 건설, 一고속선 안전취약개소 개량사업 등
○ '07. 11월 ㉮㉯공단이 수립한 '一고속철도 二도심 통과구간 건설사업(이하 “도심구간사업”) 실시계획을 승인하여 고속철도 二도심 지상 노선으로 인한 도심 공간의 단절, 소음ㆍ진동 문제 해소 등을 위하여 철도변 측면ㆍ연결도로, 완충녹지 등을 도시ㆍ군관리계획으로 결정(의제)하는 한편 도심구간사업의 하위 사업으로 '철도변 정비사업’을 추진하도록 하였음
○ 이후 ㉮㉮시는 '07. 12월 ㉮㉯공단과 위 정비사업을 위탁받아 수행하는 내용의 위수탁 협약을 체결하고 정비사업을 수행하였으며, '17. 12월 측면ㆍ연결도로, 완충녹지 조성 공사를 완료한 후 ㉮㉯공단과 체결한 협약서에 따라 측면ㆍ연결도로는 무상귀속 받아 ㉮㉮시 예산으로 관리하고, 국유지인 완충녹지(공원ㆍ체육시설 등 설치)는 시민에게 개방하는 한편 완충녹지의 유지관리는 위 정비사업의 수탁 사업비를 활용하여 집행하고 있음- 그런데 '26. 6월 위 정비사업이 준공된 이후 완충녹지 유지관리 비용(’24년 기준 ㉣백만 원)을 국비로 편성ㆍ집행해야 하는지, 지방비로 편성ㆍ집행해야 하는지에 대해 기관 간 이견이 발생하였음[그림 1] 고속철도변 정비사업 개념도 및 설치현황
○ ㉮㉮시는 '18년부터 시민들이 완충녹지를 공원ㆍ체육활동 등의 장소로 이용하고 있어 위 정비사업 준공 이후에도 시민들이 계속 사용할 수 있도록 완충녹지를 무상귀속받거나 국비를 지원받아 관리하고자 했으나- ㉮㉯공단은 고속철도 변 완충녹지가 향후 철도확장 등 개발계획 시 활용을 위해 필요한 부지이므로 ㉮㉮시에 무상귀속이 불가하고 완충녹지의 이용자가 ㉮㉮시민이므로 유지관리 비용을 전액 국비로 지원하기 어렵다는 입장임
○ 이에 양 기관은 완충녹지를 국유재산으로 유지하되 ㉮㉯공단과 ㉮㉮시가 완충녹지 유지관리비용을 각각 50%씩 부담하는 방안으로 협의했으나- 「지방재정법 시행령」 제32조(경비지출의 제한)에 지자체는 경비지출 시 지자체 소관사무에 한하여 지출하여야 하고 법령에 근거 없이 국가 사무를 처리하기 위하여 경비를 지출할 수 없다고 되어있어 국유재산에 대한 유지관리 비용을 지방비로 편성ㆍ집행 가능한지 대하여 사전컨설팅을 신청함
▶ 이 건 철도변 완충녹지 소유 주체, 완충녹지 관리를 위해 ㉮㉯공단과 ㉮㉮시가 예산을 매칭하여 사용할 수 있는지 등에 대하여 검토함② 국유지인 완충녹지 유지관리에 지방비 편성ㆍ집행 가능 여부
□ 「철도건설법」 제9조(철도건설사업별 실시계획의 승인) 및 제11조(다른 법률에 따른 인ㆍ허가 등의 의제)에 따르면 철도건설사업 시행자는 철도건설사업 실시계획을 작성하여 국토부장관의 승인을 받도록 되어있고, 국토부장관이 실시계획을 승인한 경우에는 「국토계획법」 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획(같은 법 제2조 제6호[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]에 따른 기반시설에 한함)의 결정을 의제할 수 있도록 되어있고
○ 이 건 二도심 고속철도변 완충녹지는 국토부장관이 도심구간사업의 실시계획 승인 시 도시ㆍ군관리계획을 의제하여 녹지로 결정되었음[표 1] 도시ㆍ군관리계획 결정현황
시설명시설의 세분위치면적(㎡)기타녹지완충녹지一철도변54,321.6국토교통부고시 2025-329호
○ 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 기반시설은 「국토계획법」 제99조(공공시설 등의 귀속)에 따라 같은 법 제65조(개발행위에 따른 공공시설 등의 귀속)를 준용하도록 되어 있고 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 그 법률을 따른다고 되어있는데- 이 건 완충녹지의 귀속과 관련하여서는 목적사업인 도심구간사업의 근거법 「철도건설법」 제17조(시설의 귀속)에 철도건설사업으로 조성ㆍ설치된 토지 및 시설은 준공과 동시에 국가에 귀속된다고 별도로 정하고 있고- ㉮㉯공단과 ㉮㉮시가 체결한 정비공사 위수탁 협약서 제11조(시설물의 소유 및 유지관리)에 정비공사로 발생하는 시설물과 토지(단, 측면ㆍ연결도로*는 ㉮㉮시에 무상귀속) 등은 ㉮㉯공단이 소유하고 국유재산으로 귀속하는 것으로 되어있으므로 철도변 완충녹지는 ㉮㉯공단에 귀속됨* 측면ㆍ연결도로는 철도건설법 제15조(대체공공시설 등의 설치)에 따라 ㉮㉮시에 무상귀속하여 지방비로 유지관리하는 것으로 약정함
○ 한편, 「공원녹지법」 제2조(정의)에 따르면 녹지란 「국토계획법」 제2조 제6호 나목에 따른 녹지로 도시지역에서 자연환경을 보전하거나 개선하고 공해나 재해를 방지함으로써 도시경관의 향상을 도모하기 위하여 「국토계획법」 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 것을 말한다고 되어있고, 「공원녹지법」 제35조(녹지의 세분)에 따라 완충녹지*, 경관녹지 등으로 구분되어있음* 대기오염, 소음, 진동, 악취 그 밖에 이에 준하는 공해와 각종 사고나 자연재해 그밖에 이에 준하는 재해 등의 방지를 위하여 설치하는 녹지- 따라서 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 이 건 완충녹지는 「공원녹지법」을 적용받는데, 「공원녹지법」 제36조(녹지의 설치 및 관리)에 녹지는 지자체가 설치ㆍ관리하도록 되어있으나 같은 법 제37조(특정원인에 의한 녹지의 설치)에 특정 원인으로 인한 공해나 사고방지를 위하여 녹지를 도시ㆍ군관리계획으로 결정하였을 때 그 원인 제공자에게 전부 또는 일부를 설치ㆍ관리하게 할 수 있도록 되어있고 같은 법 제39조(비용부담)에 행정청과 특정 원인자가 협의하여 정한다고 되어있음- 따라서 二도심 철도변 완충녹지는 도심구간사업 노선의 지상화에 따라 발생하게 되는 소음ㆍ진동 등의 공해방지를 위해 ㉮㉯공단이 ㉮㉮시에 위탁하여 설치한 국유지이고, 완충녹지를 특정 원인에 의한 녹지로 ㉮㉯공단이 설치비용 전부를 부담한 것으로 볼 수 있고 관리비용은 ㉮㉮시와 ㉮㉯공단 간 협의로 결정할 수 있다고 판단됨
○ 또한, 「지방재정법 시행령」 제32조에 지자체는 경비를 지출함에 있어 당해 지자체의 소관에 속하는 사무의 처리에 한하여 지출하여야 하고, 법령에 근거 없이 국가 또는 다른 지자체의 사무 및 교육사무를 처리하기 위하여 경비를 지출할 수 없다고 규정되어 있는데- 「지방자치법」 제13조(지방자치단체의 사무 범위)에 도시공원 및 공원시설, 녹지, 유원지 등의 설치ㆍ관리는 지자체 사무에 포함되어 있고- 「지방재정법」을 소관하는 ㉮㉱부의 질의회신 결과, 「공원녹지법」 제37조와 제39조에서 특정 원인에 의한 녹지의 설치와 비용부담을 정하고 있어, 개별 법령에 근거가 있는 경우로 양 기관이 예산을 분담하여 유지관리비를 부담하는 것이 「지방재정법 시행령」에 위반되는 것이 아니라는 의견을 제시함
▶ 따라서, 완충녹지는 철도건설 사업으로 조성된 시설물이므로 ㉮㉯공단으로 귀속하되 설치목적이 도심구간사업 노선의 지상화로 변경되어 소음ㆍ진동 문제 해소 등 공해방지임을 고려하였을 때 ㉮㉯공단을 특정 원인 제공자로 볼 수 있고, 완충녹지 유지관리 비용은 양 기관이 협의하여 결정할 수 있다고 판단됨
