□ 이 건 신청기관이 사업시행자 소유 농지를 처분하도록 하지 않고 농지전용협의를 다시 할 수 있는지에 대해 ①농지 소유·처분 및 전용 관련 규정, ②농지 소유 경위, ③판단 순으로 살펴봄① 농지 소유·처분 및 전용 관련 규정
○ (소유) 「농지법」 제2조 제4호에 따르면 “농업경영”이란 농업인이나 농업법인이 자기의 계산과 책임으로 농업을 영위하는 것을 말하고,- 같은 법 제6조 제1항에 따르면 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못하도록 되어 있고, 같은 조 제2항에 따르면 제1항에도 불구하고 각 호(제1호∼제10호)의 어느 하나에 해당하는 경우 농지를 소유할 수 있되 소유 농지는 농업경영에 이용되도록 하여야 한다고 규정되어 있으며, 제8호는 「농지법」 제34조 제2항[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]에 따른 농지전용협의를 마친 농지를 소유하는 경우로 규정되어 있음- 그리고 ㉮㉲부가 발간한 「농지민원 사례집(2023)」에 따르면 일반법인은 원칙적으로 농업경영목적으로 농지를 취득할 수 없으나 예외적으로 도시관리계획시설 예정지로 지정 또는 결정된 농지 등 ㉮㉲부장관과 미리 농지전용협의를 완료한 농지는 취득할 수 있도록 되어 있음
- 또한, 같은 법 제6조 제3항에 따르면 제1항 및 제2항에도 불구하고 「농지법」 제23조 제1항 제1호부터 제6호까지의 규정*에 따라 농지를 임대하거나 무상사용하게 하는 기간 동안 농지를 계속 소유할 수 있도록 되어 있음[[[MEMO]]]* 「농지법」 제23조 제1항 제1호에 따르면 「농지법」 제6조 제8호의 규정(농지전용협의 후 취득)에 해당하는 농지는 임대하거나 무상사용하게 할 수 있음[[[MEMO]]]
○ (처분) 「농지법」 제10조 제1항에 따르면 농지 소유자는 제1호(소유 농지를 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 아니하게 되었다고 시장 등이 인정한 경우)부터 제7호까지에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지를 처분하여야 한다고 되어 있고- 같은 법 제11조 제1항 제2호에 따르면 시장·군수 구청장은 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 경우 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있도록 되어 있는데- 「농지법」 제6조 제2항 제8호에 따라 농지전용협의 완료 농지를 소유하였으나 농지전용협의가 무효가 된 경우 농지의 처분에 대해서는 별도로 규정되어 있지 않음
○ (전용) 「농지법」 제34조 제1항에 따르면 농지를 전용하려는 자는 ㉮㉲부장관의 허가(농지전용허가가 의제되는 협의 포함)를 받아야 한다고 되어 있고,- 같은 법 시행령 제32조 및 시행규칙 제26조에 따르면 농지전용허가신청 시 전용하려는 농지의 소유권을 입증하는 서류 또는 사용승낙서 등 사용권을 가지고 있음을 입증하는 서류 등을 제출하여야 한다고 되어 있으며- 「농지업무편람(2023)」(㉮㉲부)에 따르면 「농지법」 제10조 및 제11조에 따라 처분의무(처분명령 포함)가 부과된 상태에서는 농지의 소유자가 농지전용허가(신고·협의) 신청 시 이를 허가하게 되면 농지 상태로의 처분이 불가능하여 이를 허가해서는 안된다고 되어 있음- 한편, 「도시개발법」 제19조 제1항 제8호에 따르면 도시개발사업 실시계획 작성·인가 시 지정권자가 해당 실시계획에 대한 「농지법」 제34조에 따른 농지전용 허가·협의 등에 관하여 관계행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 인·허가 등을 받은 것으로 본다고 되어 있고- 같은 조 제5항 및 제6항에 따르면 도시개발구역 지정을 제안하는 자가 제1항에도 불구하고 도시개발구역의 지정과 동시에 제1항 제8호에 따른 농지전용허가 의제를 받고자 하는 경우 도시개발구역의 지정을 제안할 때 「농지법」으로 정하는 관계 서류를 함께 제출하여야 하고, 지정권자가 도시개발구역을 지정할 때 농지전용허가에 관하여 관계행정기관의 장[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]과 협의한 경우 제안자가 같은 법 제11조 제1항에 따라 시행자로 지정된 때에 해당 허가를 받은 것으로 본다고 되어 있음*[[[MEMO]]]* (㉮㉲부 ㉮과 의견) 도시개발사업시행자가 농지전용허가가 의제되는 실시계획인가 시까지 도시개발구역 내 농지취득이 불가능한 사항을 개선하고자 '05년 개정된 조항임[[[MEMO]]]② 농지 소유 경위
○ ㉮㉮도는 ’09년 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 따라 (一)지구(㉮㉯시 일원)에 대한 도시관리계획(제1종지구단위계획, 용도지역 변경: 자연녹지 → 주거)을 결정 고시하면서- 「농지법」 제34조 제2항에 따라 (一)지구 편입농지에 대한 농지전용협의*를 완료하여 해당 농지는 일반법인도 소유할 수 있게 되었고,[[[MEMO]]]* ㉮㉮도는 ㉮㉯시의 전용협의(사업시행자: ㉮㉰) 요청에 따라 구 ㉮㉳부와 전용협의 완료 [[[MEMO]]]- 이에 사업시행자인 ㉮㉰가 (一)지구 편입농지를 취득하였으나 '14년 경제적 사정 악화로 폐업하게 되어 '16년 ㉮㉱가 공매로 해당 농지를 인수* (190,904㎡)하였음[[[MEMO]]]* ㉮㉰가 PF로 사업을 추진하던 중 경기 악화에 따른 PF대출 변제독촉으로 사업 진행이 어려워져 사업자 지위를 포기하자 PF대주단(㉮㉴ 주식회사)은 부실채권으로 정리하며 '15년 11월 공매 절차를 진행하였고 ㉮㉱가 채권을 매수하며 담보자산이었던 농지를 취득('16년 12월)[[[MEMO]]]- 이후 ㉮㉯시는 ㉮㉱의 사업시행자 변경을 위한 지구단위계획 결정(변경) 제안에 따라 '18년 5월 (一)지구 지구단위계획 결정(변경) 및 농지전용협의를 완료하였고, ㉮㉱는 잔여 농지를 추가 매수(32,771㎡)하여 위 개발사업 편입농지의 총 86.4% (223,675㎡, ㄱ원)를 취득하였음
※ 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조 제1항 제5호 및 제7호의 규정에 따라 비공개하는 수량, 수치 등은 “ㄱ”으로 표시함(이하 같음)
○ 한편, ㉮㉯시는 ' 20년 7월 사업시행자가 (一)지구 개발사업을 추진하면서 동구역에 대하여 주거, 상업 등 다용도 개발에 적합한 「도시개발법」에 따른 도시개발사업 구역 지정을 제안*하자 원활한 사업 진행을 위하여 이를 수용하고 ㉮㉯시도시계획위원회의 심의를 받았고, 도시계획위원회는 부당이익 등에 관한 문제**가 발생하지 않도록 도시관리계획 환원을 선행하라는 의견을 제시하였음[[[MEMO]]]* 주거용지(53.5%) 및 도시기반시설용지(45.8%) 조성 계획 및 구역외 기반시설(ㄱ원)을 포함하여 총 ㄱ원의 기반시설 설치를 약정하는 등 도시 기능 등이 강화된 내용으로 도시개발구역 지정을 제안하였음[[[MEMO]]][[[MEMO]]]** 개발부담금이 해당 사업지의 부과 종료 시점 지가와 부과 개시 시점 지가 차로 계산되는 점 등을 고려[[[MEMO]]]- 이에 ㉮㉯시는 도시관리계획 폐지와 동시에 도시개발구역 지정을 하여 개발사업을 연속성 있게 추진할 수 있도록 할 것을 계획하면서 「도시개발법」 제19조 제5항에 따라 도시개발구역 지정과 동시에 농지전용허가가 의제되는 협의 절차*를 진행하지 않은 채 '23. 8월 기존 도시관리계획 폐지와 함께 도시개발구역 지정 및 도시개발계획 수립과 사업시행자 지정(㉮㉱)을 고시하였음[[[MEMO]]]* ㉮㉯시는 「도시개발법」 제19조 제5항 및 제6항에 따라 (一)지구를 도시개발구역으로 지정할 때 사업시행자로 하여금 농지전용협의 관련 서류를 제출하도록 하고 농지전용협의를 하여 기존 도시관리계획 폐지와 신규 도시개발구역 지정 고시에 따른 농지전용협의 효력의 공백이 발생하지 않도록 하여야 했다고 판단됨[[[MEMO]]]
○ 이후 사업시행자와 ㉮㉯시는 '24. 7월 도시개발사업 실시계획 인가를 위하여 ㉮㉮도에 농지전용허가의제 협의를 신청하였으나- 농지 소유 입증 서류 검토 중 일반법인인 사업시행자가 농지전용협의가 완료되지 않은 농지를 소유하여 농지처분 대상인 것이 확인되어, 농지전용허가의제 협의를 받지 못하고 사업이 지연되는 상태에 이르게 되었음③ 판단
○ 도시관리계획이 폐지되어 해당 계획에 따른 개발지역 편입농지에 대한 농지전용협의가 무효화되고 해당 지역 개발계획이 없어지면 농지로 환원해야 하며 「농지법」 제10조 제1항에 따른 농지처분 대상이 될 경우 농지를 처분할 의무가 있다고 보이고- ㉮㉲부도 도시관리계획 결정이 취소되어 농지전용협의가 취소된 경우 사업시행자는 더 이상 해당 농지를 소유할 수 없고 「농지법」 제10조에 따라 처분하여야 하고, 농지전용협의를 전제로 농지 임대 등을 가능하게 하고(「농지법」 제23조 제1항 제1호) 그 기간 동안 농지를 소유할 수 있게 한(「농지법」 제6조 제3항) 예외 조항에도 해당하지 않는다는 의견을 제시하고 있음
○ 다만, 「농지법」 제11조의 농지 처분 명령 규정은 농지의 불법적 사용에 대한 처벌적 제재 및 농지의 적절한 활용을 목적으로 하는 규정으로 ㉮㉲부도 이 건에 대한 농지 처분 명령 행위는 시장·군수·구청장의 재량행위에 해당한다는 의견을 제시하고 있고,- 「농지업무편람(2023)」(㉮㉲부)에 따르면 시장·군수·구청장 등이 처분대상 농지를 결정하고자 하는 경우 농지 소유자에 대한 청문 등을 실시하여야 하고 이때 처분대상 농지의 소유자에 대하여 농지법 위반에 이르게 된 배경, 농업경영 여건, 해당 농지의 투기 목적 취득 여부 등을 참작할 수 있다고 되어 있는데- 이 건 사업시행자가 개발 구역 내 농지를 취득할 당시는 전용협의 완료 효력이 상실되지 않아 일반법인도 적법하게 취득할 수 있는 농지였고, 「농지법」에 위반되게 농지를 소유하고 있는 현 상황에 이르게 된데에 사업시행자의 고의성이 없는 점,- 농지취득 이후 해당 농지에 대해 무상 경작 사용 계약*을 하여 사업 실시계획 인가 전까지 원소유주 또는 주민들이 농업경영에 이용하도록 하는 등 농지가 적절하게 이용·관리되도록 해온 점,[[[MEMO]]]* '21. 12. 28. 마을주민 대표(당시 통장, '09년부터 현재까지 농업경영체 등록 사실 확인)와 계약[[[MEMO]]]- 도시관리계획 폐지와 동시에 도시개발사업을 고시하는 등 사업추진 근거법령만 변경(국토계획법→ 「도시개발법」)하여 개발사업을 계속 추진하고 있는 등* 투기 목적 취득이라 보기 어려운 점,[[[MEMO]]]* (一)지구 기반시설 설치 공사 중 “(二)호선 도로개설 공사”와 관련하여는 ㉮㉯시와 위수탁 협약을 체결하고, 단지 내 토지(ㄱ원) 선 무상제공 및 공사비(ㄱ원) 지급 완료하여 '22년 5월 임시개통 완료[[[MEMO]]]- 향후 해당 농지에서 이루어질 활동이 당초 농지전용 협의 내용에 위배되지 않는데도, 개발 구역 편입농지의 86.4%에 달하는 기취득 농지를 처분하고 새로운 농지전용협의 완료 후 재취득하도록 할 경우 불필요한 절차를 반복하게 됨으로써 많은 시간적·경제적 비용이 낭비될 우려가 있고 도시개발사업 지연에 따라 공익이 저해될 우려가 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때 농지 상태로의 처분 실익이 없을 것으로 보여 농지처분 명령대상 농지로 결정하지 않을 수 있다고 보임
○ 그리고 농지처분 대상 농지에 대하여 농지전용협의·허가를 할 수 없다고 해석하는 것이 농지 상태로의 처분이 이행되도록 하기 위한 취지인 점을 고려할 때 ㉮㉯시가 해당 농지에 대해 처분 명령대상이 아닌 것으로 결정한다면 신청기관은 새로운 농지전용협의를 진행할 수 있다고 판단됨- 다만, ㉮㉯시는 향후 이 건과 같이 사업시행자가 농지전용협의가 완료되지 않은 농지를 소유하는 문제가 재발하지 않도록 향후 농지전용협의 업무를 면밀히 하고, ㉮㉯시도시계획위원회가 제시한 바와 같이 사업시행자의 부당이득 등 문제가 발생하지 않도록 개발부담금 부과 등 사업관리를 철저히 할 필요가 있다고 보임(인용)
