1. 사건의 개요피청구인은 2012. 6. 11. 청구인들이 일반음식점 용도인 서울시
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○구
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○동 955 지상 건축물의 1층(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)을 고시원으로 무단 용도변경한 사실을 적발하고, 같은 해 7. 2. 청구인들에 대하여 위반건축물에 대한 시정명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였으며, 같은 해 8. 10. 시정촉구를 하였다.
2. 청구인들 주장가. 이 사건 집합건축물의 지상1층 101호 내지 104호는 2009. 7. 16.자로 개정, 시행된 건축법 시행령(대통령령 제21629호)의 별표 1에 고시원이 건축법상의 건축물의 한 ‘용도’로 도입되어 규율되기 전인 2008. 9.경부터 고시원으로 사용하여 왔는바, 고시원을 신설할 당시 고시원은 건축법상의 건축물 용도로 규정되어 있지 않아「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」에 따라 해당 안전시설 등을 갖춘 다음 관할소방서장으로부터 안전시설 등 완비증명서를 받은 것으로 충분하여 용도변경에 따른 건축물대장의 기재내용을 변경하는 절차가 불필요하였음에도 개정 법률의 효력발생 전에 완성된 사실에 대하여 피청구인이 현행 건축법령에 따른 용도변경 절차를 거치지 않았다는 이유로 한 이 사건 처분은 위법하다.
나. 행정절차법 제21조 제1항, 제4항 및 같은 법 제22조 제3항에 의하면, 행정청이 당사자에게 침익적 처분을 함에 있어 그 처분의 사유에 대하여 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출 할 기회를 부여하도록 정하고 있음에도 피청구인이 의견청취절차를 결여하였으므로 이 사건 처분은 위법하다.
3. 피청구인 주장가. 건축법 제79조 제1항에 따르면 ‘허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주 등에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다.’고 규정하고 있는바, 위법사실이 현존하고 있는 이 사건 건축물에 대하여 현행 법령을 적용하여 한 이 사건 처분은 적법하다.또한, 관할 소방서장이 발부한 “안전시설 등 완비증명서”는 건축물이 소방시설에 대한 안전기준을 충족하였다는 증명서일 뿐 건축법에 적합한 건축물임을 판단할 수 있는 증명서라 할 수 없으므로 청구인들이 이 사건 건축물에 고시원을 시설하여 이용할 당시 ‘고시원’이 건축법상 건축물 용도로 도입되기 전이어서「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」에 따라 해당 안전시설 등을 갖춘 다음 안전시설 등 완비증명서를 받기만 하면 별도의 용도변경허가 절차가 필요치 아니하였다는 청구인들의 주장은 이유 없다.
나. 이 사건 처분은 위반건축물에 대하여 상당한 기간을 정하여 위반사항을 적법하게 변경하도록 시정 통보한 사항으로서 행정처분에 해당한다고 볼 수 없으므로 피청구인이 이 사건 처분을 하기 전에 거쳐야 할 의견청취절차를 결여하였다는 청구인들의 주장은 이유 없다.
4. 이 사건 처분의 위법·부당여부가. 관계법령건축법」제19조, 제79조,구 건축법 시행령 (2009. 7. 16. 대통령령 제21629호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘건축법 시행령’이라 한다) 제14조, [별표 1]건축법 시행규칙 제12조의 2행정절차법 제21조, 제22조나. 판 단1) 청구인 및 피청구인이 제출한 관계서류에 의하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.가) 이 사건 건축물은 연면적 2,340.9㎡, 지상6층, 지하1층으로, 관리실을 제외한 1층의 연면적은 436.49㎡, 용도는 소매점이다.나) 피청구인은 2012. 6. 11. 청구인들이 이 사건 건축물의 1층을 고시원으로 무단용도변경한 사실을 적발하였다.다) 피청구인은 2012. 7. 2. 청구인들에 대하여 위반건축물 시정통보를 하고 같은 해 8. 10. 시정촉구를 하였다.2) 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 관하여 살펴본다.가) 건축법 제19조 제1항 및 제2항에 의하면 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 하고, 같은 법 시행규칙 제12조의 2 제1항에 의하면 건축법 제19조 제2항에 따라 용도변경의 허가를 받으려는 자는 건축·대수선·용도변경허가신청서에, 용도변경의 신고를 하려는 자는 건축·대수선·용도변경신고서에 법령에서 정하는 서류를 첨부하여 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 제출하도록 정하고 있으며, 같은 법 제79조에 의하면 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 소유자 또는 점유자에게 용도변경, 사용제한 등의 조치를 취할 수 있도록 정하고 있다.행정절차법 제21조에 의하면 행정청은 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 등을 당사자등에게 통지하도록 정하고 있으며, 같은 법 제22조 제3항에 의하면 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 함에 있어서 다른 법령에서 정하고 있는 경우 외에는 당사자등에게 의견 제출의 기회를 주도록 정하고 있다.나) 살피건대, 이 사건 건축물은 그 용도가 소매점임에도 불구하고 적법한 절차를 거치지 아니하고 고시원으로 그 용도를 변경하였으므로 피청구인이 이에 대하여 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법하다고 할 수 없다.이에 대하여 청구인은 신뢰보호의 원칙을 위배하였다는 등의 주장을 하고 있으므로 이에 관하여 본다.법령의 개정에 있어서 신뢰보호 원칙이 적용되어야 하는 이유는 어떤 법령이 장래에도 그대로 존속할 것이라는 합리적이고 정당한 신뢰를 바탕으로 국민이 그 법령에 상응하는 구체적 행위로 나아가 일정한 법적 지위나 생활관계를 형성하여 왔음에도 국가가 이를 전혀 보호하지 않는다면, 법질서에 대한 국민의 신뢰는 무너지고 현재의 행위에 대한 장래의 법적 효과를 예견할 수 없게 되어 법적 안정성이 크게 저해되기 때문이라 할 것이나, 이러한 신뢰보호는 절대적이거나 어느 생활영역에서나 균일한 것은 아니고 개개의 사안마다 관련된 자유나 권리, 이익 등에 따라 보호의 정도와 방법이 다를 수 있으며, 새로운 법령을 통하여 실현하고자 하는 공익적 목적이 우월한 때에는 이를 고려하여 제한될 수 있다고 할 것이므로 이러한 신뢰보호 원칙의 위배 여부를 판단하기 위하여는 한편으로는 침해받은 이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰가 손상된 정도, 신뢰침해의 방법 등과 다른 한편으로는 새 법령을 통해 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합적으로 비교·형량하여야 할 것이다(대법원 2006. 11. 16. 선고 2003두12899 전원합의체 판결 참조).한편, 건축허가기준에 관한 관계 법령 및 조례(이하 ‘법령’이라고만 한다)의 규정이 개정된 경우, 새로이 개정된 법령의 경과규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시에 시행되는 개정 법령에서 정한 기준에 의하여 건축허가 여부를 결정하는 것이 원칙이고, 그러한 개정 법령의 적용과 관련하여서는 개정 전 법령의 존속에 대한 국민의 신뢰가 개정 법령의 적용에 관한 공익상의 요구보다 더 보호가치가 있다고 인정되는 경우에 그러한 국민의 신뢰를 보호하기 위하여 그 적용이 제한될 수 있는 여지가 있을 따름(대법원 2005. 7. 29. 선고 2003두3550 판결 참조)이다 할 것인바, 비록 청구인들이 구 건축법 시행령 존속에 대하여 신뢰를 가졌다고 하더라도 이러한 신뢰나 행위가 피청구인에 의하여 유도된 것이라고 볼 수는 없고, 개정 전 건축법 시행령 조항의 존속에 대한 청구인들의 신뢰가 개정 후 건축법 시행령 조항이 추구하는 공익보다 더 보호가치가 있는 것이라고 보기 어려우며, 피청구인이 청구인들의 용도변경에 대하여 개정 후 건축법 시행령 조항을 적용하는 것이 신뢰보호 원칙에 반한다고 할 수 없다 할 것이다.
따라서 2009. 7. 16.자로 개정, 시행된 건축법시행령에 “고시원”이 건축법상의 건축물의 한 용도로 도입되어 규율되기 전인 2008. 9. 경부터 청구인들이 고시원으로 사용하여 온 이 사건 건축물에 대하여 개정된 법령을 적용하여 시정명령한 이 사건 처분이 위법하다는 청구인들의 주장은 이유 없다.다음으로, 청구인들이 소매점 용도인 이 사건 건축물을 고시원으로 사용하기 위해서는 건축법 제19조 제2항에서 정하고 있는 규정에 따라 건축 허가를 받거나 신고를 하도록 규정하고 있는바, 청구인들이 관할 소방서장으로부터 발급받은 “안전시설 등 완비증명서”는 시설물 소방시설에 대한 안전기준을 충족하였다는 증명서일 뿐 건축법에 적합한 건축물임을 판단할 수 있는 증명서라 할 수는 없다 할 것이다.
따라서「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」에 따라 해당 안전시설 등을 갖춘 다음 관할소방서장으로부터 안전시설 등 완비증명서를 받은 것으로 충분하여 용도변경에 따른 건축물대장의 기재내용을 변경하는 절차가 불필요하다는 청구인들의 주장은 이유 없다.마지막으로, 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 2012. 9. 31.까지 위반사항을 자진 시정토록 명하고 시정하지 않을 경우 이행강제금이 부과됨을 알렸는바, 이 사건 처분은 그 자체가 사전통지의 성격을 가지고 있는 것으로 그 내용만으로는 곧바로 청구인에게 의무를 과하거나 권익을 제한하였다고 볼 수 없으며, 결국 이는 행정절차법 제21조에서 정하고 있는 사전통지 및 의견청취 절차를 반드시 거쳐야 할 대상에 해당하지 않으므로, 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 행정절차법에서 정하고 있는 의견청취절차 등을 결여한 위법이 있다는 청구인들의 주장 역시 이유 없다.
5. 결론그렇다면, 청구인들의 이 사건 청구는 이유 없으므로 주문과 같이 재결한다.
