1. 사건개요청구인은 국가지정문화재 사적 제000호인 ‘
○
○ △△’(이하 ‘이 사건 문화재’라 한다)의 문화재구역으로부터 약 260m 떨어진 경기도
○
○시
○
○면
○
○리 137-7 임야(
○
○리 산32에서 지번 변경됨, 면적 5,924㎡, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 철골조 공장 5동(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)을 신축하기 위하여 2012년 10월경
○
○시장을 경유하여 피청구인에게 설계변경에 따른 국가지정문화재 주변 현상변경허가신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 피청구인은 이 사건 건물이 건립될 경우 문화재의 역사문화환경을 훼손할 우려가 있다는 이유로 2012. 11. 20. 청구인에게 국가지정문화재 주변 현상변경허가 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장가. 청구인은 이 사건 신청지의 소유자로서 2004. 3. 23.
○
○시장으로부터 이 사건 신청지 내에 제1, 2종 근린생활시설(소매점, 수리점, 사무실)의 건축허가를 받아 2006. 8. 4. 착공신고를 한 바 있는데, 2012년 10월경 피청구인에게 이 사건 신청지 내에 공장부지 조성을 위하여 형질변경을 내용으로 하는 이 사건 신청을 하였으나, 피청구인은 문화재의 역사문화환경을 훼손할 우려가 있다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.
나. 피청구인과
○
○시장은 앞서 본 바와 같이 청구인에게 건축허가를 하였을 뿐만 아니라 2006년 7월경 청구인의 처인 김
○
○의 명의로 건축신고를 하는 과정에서 문화재 보존에 영향이 없다는 통보를 한 바 있고, 이후 건축신고 및 착공신고 수리를 한 바 있으므로, 이는 청구인에게 이 사건 신청지 내에 공장 등의 신축이 가능하다는 신뢰를 부여한 것이라고 할 것이다. 따라서 이번에 피청구인이 이 사건 신청을 거부한 것은 신뢰보호 원칙에 반한다.
다. 또한 이 사건 신청지는 이 사건 문화재의 끝 부분을 기준으로 보면 산봉우리에 가려 보이지 않고, 이 사건 문화재의 입구가 아니라 이 사건 문화재와 먼 거리에 위치해 있으며, 이미 부지조성이 완료되어 있고, 이미 주변에는 공장, 모텔이 영업 중이므로 이 사건 건물을 신축한다고 하더라도 역사문화환경을 훼손할 가능성은 전혀 없다고 할 것이다.
라. 따라서 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이므로 마땅히 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장가. 피청구인은 이 사건 신청지에 대한 현상변경허가와 관련하여 어떤 의견을 표시한 바 없고, 다만 건축인허가 관서인
○
○시장이 이 사건 신청지에 대한 건축허가를 하면서 문화재 보존에 미치는 영향 검토를 소홀히 하여 담당 공무원에 대한 경고 등 조치를 취하고 건축허가 전에 반드시 현상변경허가를 받도록 조치하였는바, 청구인이 위와 같은 건축인허가 관서의 위법한 건축허가를 근거로 신뢰보호를 주장하는 것은 받아들일 수 없다.
나. 이 사건 신청지는 이 사건 문화재에서 직접 조망되는 지역에 위치해 있으므로 이 사건 문화재의 경관에 직접적인 영향을 미치는 지역이고, 사적 제000호 ‘△△’ 주변 현상변경 허용기준에 따르면 이 사건 신청지는 제1구역 및 제3구역에 해당하는데, 제1구역은 자연경관이 그대로 보존되어 있는 구역으로 이 사건 문화재의 역사문화환경에 중대한 영향을 미치는 지역이어서 신축행위가 금지되고 있는바, 이 사건 신청은 위 현상변경 허용기준에 명백하게 반한다.
다. 따라서 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하므로 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령문화재보호법 제2조, 제3조, 제13조, 제35조, 제36조문화재보호법 시행규칙 제2조, 제15조5. 인정사실청구인과 피청구인이 제출한 국가지정문화재 현상변경 등 불허 통지, 국가지정문화재 주변 현상변경 허용기준 고시, 허가신청서, 건축허가서, 착공신고필증 등 각 사본과 심판청구서 및 답변서의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.가. 1971. 4. 15. 피청구인은 이 사건 문화재를 국가지정문화재 사적 제000호로 지정하였다.나.
2003. 10. 1. 청구인은 이 사건 신청지에 제1, 2종 근린생활시설(소매점ㆍ수리점ㆍ사무소, 1층 4동, 건축ㆍ연면적 1,968㎡, 철골조, 최고높이 5.9m)을 신축하기 위해
○
○시장에게 건축허가신청을 하였고,
○
○시장은 2004. 3. 23. 이를 허가하였으며, 청구인은 2006. 7. 28. 착공신고서를 제출하였고,
○
○시장은 2006. 8. 4. 착공신고필증을 교부하였다.다. 2009. 5. 6. 피청구인은 문화재청 고시 제2009-37호로 이 사건 문화재의 외곽 경계로부터 500m까지의 주변지역에 대하여 다음과 같은 현상변경 허용기준을 고시하였다.- 다 음 -<img src="/flDownload.do?flSeq=20812565"></img>라. 2011. 10. 6. 청구인이
○
○시장을 경유하여 피청구인에게 근린생활시설에 대한 국가지정문화재 현상변경 등 허가사항 변경허가신청을 하자, 피청구인은 2011. 10. 27. 문화재 보존 영향 검토 절차 없이 이미 건축허가를 하였기 때문에 현상변경 등 허가사항 변경허가를 처리할 수 없다는 이유로 반송하고,
○
○도지사에게
○
○시에서 문화재 보존 영향 검토 절차 없이 이미 건축허가를 하여 역사문화환경 보존지역이 훼손되었으니 「문화재보호법」 제42조제1항제3호에 따라 사실여부를 확인하여 결과를 제출할 것을 요청하였다.마. 2011. 10. 31.
○
○도지사는
○
○시장에게 현상변경허가 없이 건축허가가 된 경위 등에 대한 확인을 요청하였고,
○
○시장은 2011. 12. 9. 다음과 같은 확인결과를 제출하였다.- 다 음 -
○ 2004년 허가당시 정확한 문화재 구역(토지조서)을 알 수 없어 대표번지와
○
○도박물관에서 발행한
○
○도문화유적지도(1998)를 보면서 지번을 유추하여 문화재 협의를 진행
○ 이 사건 문화재의 성곽만 표기된
○
○문화유적지도를 보고 협의과정에서 문화재와의 영향거리를 잘못 산정하여 건축복합 신청건에 일반협의 처리하였고,
○ 2003년도, 2004년도 위성사진을 비교할 수 없어 2002년도, 2006년도 위성사진 비교 확인결과 건축허가 후 산지전용을 한 것으로 판단되며,
○ 현재 이 사건 신청지는 문화재 허용기준상 제1구역으로- 신축불가- 기존 건축물의 연면적(최고높이 포함) 10% 범위 내에서- 임야 내 수종갱신시 전통조경 전문가의 자문을 받아 시행
○ 향후 이러한 사례가 발생하지 않도록 현상변경 업무연찬에 만전을 기하겠음바. 2012. 2. 1. 피청구인이
○
○도지사와
○
○시장에게 이 사건 문화재 주변에서 이루어진 건설공사 인허가 등에 대한 전반적인 조사를 실시하고 그 경위 및 결과를 통보해 달라고 요청하자,
○
○시장(감사담당관)은 2012. 4. 24. 다음과 같은 취지의 조사결과를 회신하였다.- 다 음 -
○ 2000년 이후 이 사건 문화재의 외곽경계로부터 500m 이내에 허가된 건축허가 등은 57건인데, 그 중 영향평가 및 현상변경허가에 대한 협의 없이 허가된 것으로 2건이 발견됨
○ 위 2건 중 청구인이 2003. 10. 1. 신청한 건은 당시 건축과 담당자(김
○
○)가 국가지정문화재의 현상을 변경하거나 그 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위에 해당되는지 여부를 검토하여야 함에도 불구하고 통상적인 협의내용으로 협의하여 건축허가가 부적절하게 승인되는 결과를 초래함
○ 이에 따라 당시 담당자에게는 관련법 협의소홀로 구두경고, 담당과장에게는 주의를 조치함사. 2012년 10월 청구인은 현상변경 허용기준상 1구역과 3구역에 위치하는 이 사건 신청지에 이 사건 건물을 신축하기 위하여
○
○시장을 경유하여 피청구인에게 이 사건 신청을 하였고, 그 주요 내용은 다음과 같다.- 다 음 -
○ 사업시행목적- 당초 : 제1종 근생시설(소매점), 제2종 근생시설(수리점, 사무소) 부지조성- 변경 : 공장 부지조성
○ 사업시행면적 : 5,924㎡
○ 건축개요 : 공장(5동) 신축- 당초 : 건축면적 1,968.00㎡, 연면적 1,968.00㎡, 건폐율 33.22%AㆍB동(소매점, 각 492㎡), C동(수리점, 492㎡), D동(사무소, 492㎡)
○ 변경 : 건축면적 1,962.50㎡, 연면적 1,962.50㎡, 건폐율 33.12%AㆍBㆍC동(공장, 각 392.50㎡, 최고높이 7.9m) - 허용기준상 제3구역 위치DㆍE동(공장, 각 392.50㎡, 최고높이 5.9m)
- 허용기준상 제1구역 위치아. 2012. 11. 14. 문화재위원회 사적분과위원회는 이 사건 신청에 대하여 이 사건 건물이 건립될 경우 문화재의 역사문화환경을 훼손할 우려가 있다는 이유로 부결(출석 13명/조건부가결 1명, 부결 11명, 보류 1명)하였고, 이에 피청구인은 2012. 11. 20. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.
자. 우리 위원회 소속 직원이 2013. 3. 28. 이 사건 문화재의 주변에 대하여 현지조사를 실시한 바에 따르면 다음과 같다.- 다 음 -
○ 이 사건 신청지의 위치 및 주변현황- 이 사건 신청지는 이 사건 문화재의 국자 모양의 손잡이 끝 부분에서 북쪽 방향으로 위성지도상 260m 정도 떨어져 있는 임야로
○
○시 시도 제66호선에 접해 있음- 시도 제66호선 건너편에는 축산농가 등이 있는데 이 지역은 현상변경 허용기준상 제4구역에 해당함- 이 사건 신청지에서 서쪽 방향으로는 벽돌공장과 비닐하우스가 있는데 이 지역은 현상변경 허용기준상 제3구역에 해당함- 이 사건 신청지에서 동쪽 방향으로 공장 등이 있는데 이 지역은 현상변경 허용기준상 제3구역에 해당함
○ 기타 사항- 이 사건 신청지는 현상변경 허용기준상 제1구역과 제3구역에 절반 정도씩 걸쳐 있고, 현재 부지조성이 완료되어 있는 상태임- 이 사건 문화재의 국자 모양의 손잡이 끝 부분에서 바라볼 때 능선과 산림 등에 가려 이 사건 신청지가 직접적으로 보이지는 않음6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부가. 관계법령 등1) 「문화재보호법」 제2조 및 제3조에 따르면, ‘문화재’란 인위적이거나 자연적으로 형성된 국가적ㆍ민족적 또는 세계적 유산으로서 역사적ㆍ예술적ㆍ학술적 또는 경관적 가치가 큰 것을 말하고, ‘보호구역’이란 지상에 고정되어 있는 유형물이나 일정한 지역이 문화재로 지정된 경우에 해당 지정문화재의 점유 면적을 제외한 지역으로서 그 지정문화재를 보호하기 위하여 지정된 구역을 말하며, ‘역사문화환경’이란 문화재 주변의 자연경관이나 역사적ㆍ문화적인 가치가 뛰어난 공간으로서 문화재와 함께 보호할 필요성이 있는 주변 환경을 말하고, 문화재의 보존ㆍ관리 및 활용은 원형유지를 기본원칙으로 한다고 되어 있다.2) 「문화재보호법」 제13조에 따르면, 역사문화환경 보존지역의 범위는 해당 지정문화재의 역사적ㆍ예술적ㆍ학문적ㆍ경관적 가치와 그 주변 환경 및 그 밖에 문화재 보호에 필요한 사항 등을 고려하여 그 외곽 경계로부터 500미터 안으로 하고, 문화재청장은 문화재를 지정하면 그 지정 고시가 있는 날부터 6개월 안에 역사문화환경 보존지역에서 지정문화재의 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위에 관한 구체적인 행위기준을 정하여 고시하여야 하며, 구체적인 행위기준이 고시된 지역에서 그 행위기준의 범위 안에서 행하여지는 건설공사에 관하여는 해당 건설공사의 시행이 지정문화재의 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위에 해당하는지 여부를 검토하는 것은 생략한다고 되어 있다.3) 「문화재보호법」 제35조, 제36조 및 같은 법 시행규칙 제15조를 종합하면, 국가지정문화재의 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위로서 역사문화환경 보존지역에서 해당 국가지정문화재의 경관을 저해할 우려가 있는 건축물 또는 시설물을 설치ㆍ증설하는 행위를 하려는 자는 문화재청장의 허가를 받아야 하고, 문화재청장이 위 허가신청을 받으면 그 허가신청 대상 행위가 문화재의 보존과 관리에 영향을 미치지 않고, 문화재의 역사문화환경을 훼손하지 않으며, 문화재기본계획과 연도별 시행계획에 들어맞을 경우에만 허가하여야 한다고 되어 있다.4) 문화재는 국가적ㆍ민족적ㆍ세계적 유산으로서 역사적ㆍ예술적ㆍ학술적ㆍ경관적 가치가 크고, 한번 훼손되면 그 회복 자체가 곤란한 경우가 많을 뿐 아니라, 회복이 가능하더라도 막대한 비용과 시간이 소요되기 때문에, 각종 개발행위가 증가하고 있는 현실에 비추어 문화재를 보호하여야 할 필요성이 높아지고 있어서, 문화재 보호구역의 외곽지역이라고 하더라도 개발행위로 인하여 문화재의 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 경우에는 이를 제한하여야 할 필요성이 있다고 할 것이고(대법원 2005. 1. 28. 선고 2004두10661 판결 참조), 개발행위를 제한함에 있어서는 그 개발행위로 인한 문화재의 훼손 가능성, 문화재 보존 및 관리에 미치는 영향 등의 공익적 요소와 그 개발행위의 내용, 개발행위 제한으로 인한 국민의 재산권 침해 정도 등의 사익적 요소를 비교형량 하여야 한다(대법원 2008. 5. 15. 선고 2008두1672 판결 참조).나.
판단1) 청구인은 피청구인이 이 사건 신청을 거부한 것은 신뢰보호 원칙에 반한다고 주장하나, 행정상의 법률관계에 있어서 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는 먼저 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 개인에게 귀책사유가 없어 그 신뢰가 보호가치 있는 것임이 전제되어야 할 것인데(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 참조), 위 인정사실에 따르면 피청구인이 청구인에게 이 사건 신청지 내에 공장 등의 신축이 가능하다거나 이 사건 처분을 하지 않으리라고 신뢰할 만한 공적인 견해표명을 한 사실이 없으므로 청구인의 신뢰이익을 침해당했다는 청구인의 위와 같은 주장은 받아들일 수 없다.2) 청구인은 이 사건 신청지에 이 사건 건물을 신축한다고 하더라도 이 사건 문화재의 역사문화환경을 훼손할 가능성이 전혀 없으므로 이 사건 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이라고 주장하나, 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 2009. 5. 6. 이 사건 문화재 및 그 주변지역에 대한 적정한 보존 및 효율적인 민원처리를 위하여 현지조사 및 문화재위원회의 심의를 거쳐 이 사건 문화재 및 그로부터 500m 이내에 위치한 주변지역을 지형지세, 조망 및 경관, 기존 시설물 등을 감안하여 4개 구역으로 나누고 각 구역마다 그 특성에 맞추어 현상보존에서부터 1층 이하, 2층 이하 건물의 신축 등까지 가능하도록 단계적으로 구분하여 허가여부를 결정하도록 하는 내용의 현상변경 허용기준을 마련하여 시행한 점, 이 사건 신청지는 현상변경 허용기준상 제1구역과 제3구역에 해당하고, 제1구역은 자연경관이 그대로 보존되는 구역이어서 신축행위가 금지되는 지역인 점, 피청구인은 청구인의 이 사건 신청에 대하여 문화재위원회의 심의를 거쳐 이 사건 처분을 한 점, 이 사건 신청지가 이 사건 문화재의 끝 부분에서 볼 때 직접 보이지는 않는다 하더라도 청구인이 이 사건 신청지에 이 사건 건물을 신축할 경우 이 사건 문화재의 주변환경 및 자연경관을 저해할 우려가 충분하다고 할 것이고, 한편 청구인의 이 사건 신청에 대하여 현상변경허가를 할 경우 향후 이 사건 신청지 근처의 임야 등에 대한 현상변경허가를 거부하기 어려워져 주변환경이 더욱 악화될 것으로 예상되는 점, 피청구인이 마련하여 시행한 현상변경 허용기준은 그 수립 목적 및 절차, 내용에 합리성이 있다고 여겨지므로, 이에 따라 문화재위원회의 심의를 거쳐 이루어진 이 사건 처분은 특별한 사정이 없는 한 존중되어야 마땅한 점 등에 비추어 보면 이 사건 처분을 통해 달성하고자 하는 문화재 및 그 주변 경관의 보존ㆍ유지라는 공익이 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입게 되는 불이익에 비해 결코 작지 않다고 할 것이므로, 이 사건 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이라고 볼 수는 없다.
7. 결 론그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
