국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항 제4호 등 위헌소원

【당 사 자】사 건 2013헌바271 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항 제4호 등 위헌소원청 구 인 1. 김

○형2. 노

○진청구인들 대리인 법무법인 로투스담당변호사 김명근, 오성록당 해 사 건 대법원 2013두1621 토지분할신청불허가처분취소선 고 일 2014. 6. 26.【주 문】1. 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령’(2012. 4. 10. 대통령령 제23718호로 개정되기 전의 것) 제51조 제5호 가목, 제56조 제1항 및 제2항 중 ‘법 제56조 제1항 제4호의 개발행위’에 관한 부분에 대한 심판청구를 각하한다.

2. 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되고, 2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것) 제56조 제1항 제4호, 제58조 제1항 및 제3항 중 ‘제56조 제1항 제4호의 개발행위’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.【이 유】1. 사건개요가. 청구인 김

○형은 2009. 9. 24. 주식회사

○

○에프앤씨(이하 ‘

○

○에프앤씨’라 한다)로부터 농림지역 및 관리지역에 위치하고 있는 남양주시 화도읍

○

○리 산56-163 임야 8,928㎡(이하 ‘이 사건 임야’라 한다) 중 3107/10199 지분에 대한 소유권을, 청구인 노

○진은 2009. 10. 1.

○

○에프앤씨로부터 이 사건 임야 중 3116/10199 지분에 대한 소유권을 이전받았다. 당시

○

○에프앤씨는 이 사건 임야를 주식회사 한국토지신탁에게 신탁하고 있었다.

나. 청구인들은 이 사건 임야의 공유자인 주식회사 한국토지신탁을 상대로 서울중앙지방법원에 공유물분할의 소를 제기하였고(2010가단117557), 2011. 1. 14. 이 사건 임야를 분할하는 내용의 판결이 선고되어 그 무렵 확정되었다. 청구인들은 2011. 9. 8. 남양주시장에게 확정된 위 판결문을 첨부하여 이 사건 임야에 관하여 개발행위(토지분할)허가신청을 하였으나, 남양주시장은 2011. 9. 15. 불허가처분(이하 ‘이 사건 불허가처분’이라 한다)을 하였다.

다. 청구인들은 2011. 12. 21. 의정부지방법원에 이 사건 불허가처분의 취소를 구하는 소(2011구합5266)를 제기하였으나, 위 법원은 2012. 6. 26. 이를 기각하였다. 청구인들은 이에 불복하여 서울고등법원에 항소(2012누24209)하였으나 2012. 12. 11. 기각되자, 대법원에 상고(2013두1621)하는 한편 그 소송 계속중 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제56조 제1항 제4호, 제58조 제1항, 제3항, 같은 법 시행령 제51조 제5호, 제56조 제1항, 제2항에 대하여 위헌법률심판제청을 신청(대법원 2013아12)하였다.

2013. 7. 11. 청구인들의 상고가 기각됨과 동시에 위헌법률심판제청신청에 대하여는 위 시행령 조항들 부분은 각하되고 위 법률조항들 부분은 기각되자, 청구인들은 2013. 8. 14. 위 법률조항들 및 시행령 조항들에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제56조 제1항 각 호의 개발행위 중 당해사건에서 문제되는 개발행위는 제4호의 ‘토지분할’이므로, 이 사건 심판대상을 이에 관한 부분으로 한정한다.따라서 이 사건 심판대상은 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되고, 2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조 제1항 제4호(이하 ‘이 사건 허가조항’이라 한다), 제58조 제1항 중 ‘제56조 제1항 제4호의 개발행위’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 허가기준 조항’이라 한다), 제58조 제3항 중 ‘제56조 제1항 제4호의 개발행위’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 허가기준 위임조항’이라 하고, 위 법률조항들을 통칭하여 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다), 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령’(2012. 4. 10. 대통령령 제23718호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국토계획법 시행령’이라 한다) 제51조 제5호 가목, 제56조 제1항 및 제2항 중 ‘법 제56조 제1항 제4호의 개발행위’에 관한 부분(이하 위 시행령 조항들을 통칭하여 ‘이 사건 시행령조항들’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이며, 심판대상조항은 다음과 같고 관련조항은 [별지] 기재와 같다.[심판대상조항]구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되고, 2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것)제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다.

4. 토지 분할(건축법 제57조에 따른 건축물이 있는 대지는 제외한다)제58조(개발행위허가의 기준) ① 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다.

1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것2. 도시관리계획의 내용에 어긋나지 아니할 것3. 도시계획사업의 시행에 지장이 없을 것4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것③ 개발행위허가의 기준 등에 관하여 필요한 세부 사항은 대통령령으로 정한다.구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2012. 4. 10. 대통령령 제23718호로 개정되기 전의 것)제51조(개발행위허가의 대상) 법 제56조 제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다.

5. 토지분할 : 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지의 분할(건축법 제57조에 따른 건축물이 있는 대지는 제외한다)가. 녹지지역·관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계법령에 따른 허가·인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지의 분할제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조 제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다.② 국토해양부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다.

3. 청구인들의 주장가. 이 사건 법률조항들 및 이 사건 시행령조항들은 허가를 받아야 하는 개발행위(토지분할)의 범위와 개발행위(토지분할)허가의 기준에 대하여 아무런 기준을 제시하지 않고 대통령령에 포괄적으로 위임하고 있어 포괄위임금지원칙에 위배된다.

나. 단순히 지적공부 정리를 목적으로 하는 토지분할은 토지의 상태에 물리적인 변동을 가져오지 아니하므로 건축물의 건축, 토석의 채취, 토지의 형질변경 등의 개발행위와 달리 취급하여야 한다. 단순히 지적공부 정리를 목적으로 하는 토지분할은 허용하되 향후 국토계획법상 다른 개발행위로 나아가면 해당 개발행위에 대한 허가를 받게 하거나 매매계약 체결 전 단계에서 국토계획법상 토지거래계약허가 또는 개발제한구역지정을 통해 토지거래 자체를 규제할 수 있는 등 기본권을 덜 침해하는 방법이 있다.

국토의 효율적 이용의 유지라는 공익보다 침해되는 사익이 크다. 이러한 점들에 비추어 보면, 모든 토지분할을 개발행위허가사항으로 규정하고 그 허가기준에 부합하는 경우에만 허가하도록 하는 이 사건 법률조항들은 청구인들의 재산권을 침해한다.

4. 이 사건 시행령조항들에 대한 심판청구의 적법 여부헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판청구는 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 재판의 전제가 된 때에 당사자가 직접 헌법재판소에 그 법률의 위헌여부의 심판을 구하는 것이므로, 그 심판의 대상은 재판의 전제가 되는 법률이지 대통령령이나 규칙은 그 대상이 될 수 없다(헌재 1996. 10. 4. 96헌가6; 헌재 2003. 6. 26. 2001헌바54 참조). 따라서 이 사건 시행령조항들에 대한 심판청구는 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판의 대상이 될 수 없는 대통령령을 대상으로 한 것이므로 부적법하다.

5. 이 사건 법률조항들의 위헌 여부에 관한 판단가. 개발행위(토지분할)허가제의 개관(1) 토지분할의 개념 및 이 사건 허가조항의 연혁토지분할이란 ‘지적공부에 등재된 1필지를 2필지 이상으로 나누어 등록하는 행위’를 말한다(‘측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률’ 제2조 제31호). 국토계획법 제56조 제1항 제4호 및 같은 법 시행령 제51조 제5호에서는 녹지지역·관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계 법령에 따른 허가·인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지분할 등을 허가대상으로 규정하고 있다.

토지분할이 허가대상으로 규정된 것은 국토계획법의 전신인 구 도시계획법이 1971. 1. 19. 법률 제2291호로 개정되었을 때부터이며, 1990년대 이후 최근에 이르기까지는 토지의 무분별한 분할로 인한 토지 이용도의 저하 방지 및 난개발의 규제와 더불어 토지분할을 이용한 부동산 투기 및 기획부동산업자에 의한 사기 분양 방지에 중점을 두고 토지분할 규제가 이루어졌다. 한편, 무분별한 토지분할 및 부동산 투기를 방지할 목적으로 2011. 10. 10. 국토해양부령 제389호로 개정된 ‘측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률 시행규칙’은 토지소유자가 법원의 확정판결에 따라 토지를 분할하는 경우에 법원의 확정판결서 정본 또는 사본을 첨부하도록 하던 종전 시행규칙 제83조 제1항 제2호를 삭제하여 분할 허가대상인 토지의 경우 그 허가서 사본을 첨부하도록 하였다(헌재 2014. 2. 27. 2012헌바184등 참조).(2) 개발행위허가기준 조항의 연혁앞서 본 바와 같이 구 도시계획법은 도시계획구역 내의 무질서한 개발을 방지하기 위하여 토지분할을 허가대상 행위로 규정하고 있었으나, 그 법적 근거가 단 1개의 조문에 불과하여 허가대상, 허가기준, 허가절차 등 제도의 대부분을 건설교통부령인 ‘토지의 형질변경 등 행위허가기준 등에 관한 규칙’에서 정하고 있었다.

2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전부개정된 도시계획법은 법체계를 대폭 정비하여 개발행위허가제도라는 명칭의 독립적인 제도로 운영하는 한편, 위 규칙을 폐지하면서 그 내용 중 전국적인 통일을 기할 필요가 있는 사항들은 법률이나 시행령에서 규율하도록 하고, 지역실정에 맞추어 운영되어야 할 구체적인 허가기준이나 절차 등은 시·군의 조례에 위임하였다. 한편, 기존의 도시계획법과 국토이용관리법을 통합하여 2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정된 국토계획법은 제58조에서 용도지역별 특성을 감안한 개발행위허가의 일반기준을 명시하였고, 이는 2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정된 국토계획법이 시행되기 전까지 자구수정 이외에 실질적인 내용의 변동 없이 유지되었다.

나. 쟁점의 정리먼저, 개발행위(토지분할)허가의 대상을 대통령령에 위임한 이 사건 허가조항 및 개발행위(토지분할)허가의 기준 등에 관하여 필요한 세부사항을 대통령령에 위임한 이 사건 허가기준 위임조항이 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부가 문제된다.청구인들은 이 사건 허가기준 조항도 포괄위임금지원칙에 위배된다는 취지로 주장하나, 국토계획법 제58조 제1항 각 호의 허가기준 중 포괄위임이 문제되는 개발행위의 규모를 대통령령에 위임한 제1호의 경우 개발행위 중 토지의 형질변경에만 적용되므로(국토계획법 제56조 제1항 제2호, 같은 법 시행령 제55조 제1항), 토지의 형질변경이 수반되지 아니하는 토지분할만 문제된 당해사건에는 제1호의 기준이 적용되지 않는다.

따라서 이 사건 심판대상의 범위를 벗어나는 청구인들의 위 주장에 대하여는 따로 판단하지 아니한다.다음으로, 이 사건 법률조항들은 개발행위(토지분할)를 하려는 자는 원칙적으로 개발행위허가권자의 사전허가를 받도록 하고, 개발행위허가권자는 토지분할의 신청 내용이 허가기준에 맞는 경우에만 허가를 하여야 한다고 규정함으로써 토지분할을 하고자 하는 청구인들의 토지의 사용·수익·처분의 자유를 제한하고 있는바, 이 사건 법률조항들이 청구인들의 재산권을 침해하는지 여부가 문제된다.

다. 이 사건 허가조항 및 이 사건 허가기준 위임조항의 포괄위임금지원칙 위배 여부(1) 의의 및 심사기준헌법은 제75조에서 "대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항 …… 에 관하여 대통령령을 발할 수 있다."고 규정함으로써 위임입법의 근거를 마련함과 동시에 입법상 위임은 ‘구체적으로 범위를 정하여’ 하도록 함으로써 그 한계를 제시하고 있다. 즉, 헌법 제75조는 법률이 대통령령에 입법사항의 규정을 위임할 경우에는 법률에 미리 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항을 구체적으로 규정하여 둠으로써, 행정권에 의한 자의적인 법률의 해석과 집행을 방지하고 의회입법과 법치주의의 원칙을 달성하고자 하는 것이다.

이러한 취지에 비추어 볼 때, ‘구체적으로 범위를 정하여’라 함은 법률에 대통령령 등 하위법령에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다. 다만 그 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상 법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다.

위임입법의 위와 같은 구체성·명확성의 요구 정도는 각종 법률이 규제하고자 하는 대상의 종류와 성질에 따라 달라질 것이지만, 특히 처벌법규나 조세법규와 같이 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에서는 구체성·명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정법규의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하는 반면에, 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성·명확성의 요건이 완화된다(헌재 2012. 2. 23. 2011헌가13; 헌재 2012. 7. 26. 2009헌바328; 헌재 2013. 10. 24. 2012헌바368 참조).(2) 위임의 필요성허가의 대상이 되는 개발행위(토지분할)의 구체적인 범위나 개발행위(토지분할)허가기준에 관하여 필요한 세부사항은 개발행위를 하고자 하는 대상토지의 위치, 지목, 개발행위(토지분할)의 규모, 주변 환경과의 관계, 토지에 대한 투기우려, 국가 또는 지방자치단체가 계획을 수립하여 시행하는 각종 개발사업, 개발행위(토지분할)허가로 인하여 이웃토지에 미치는 효과 등 다양한 상황을 고려하여 여러 가지 사회적·경제적 변화에 따라 현실에 맞게 탄력적으로 규율하여야 할 필요가 있다.

이에 따라 세부적인 사항은 국회가 제정하는 법률보다 탄력성이 있는 행정입법에 위임할 필요성이 인정된다(헌재 2013. 10. 24. 2012헌바241 참조).(3) 예측가능성국토계획법의 목적은 전 국토의 체계적인 이용·개발 및 보전을 통해 국민의 삶의 질을 향상시키는 것이고(제1조 참조), 개발행위(토지분할)허가제의 입법취지는 소규모 토지분할로 인한 부동산 투기 및 국토의 난개발을 방지하고자 하는 것이다. 한편, 국토계획법 제56조 제1항 제4호는 토지분할을 개발행위로 열거하면서 ‘건축법 제57조에 따른 건축물이 있는 대지’는 개발행위에서 제외하고 있고, 위 제56조 제4항은 경미한 정도의 토지분할은 허가를 받지 아니하고 할 수 있다고 규정하고 있으며, 국토계획법 제58조 제1항은 당해 토지가 속한 용도지역, 개발행위의 규모, 주변지역의 토지이용실태나 주변 환경과의 조화 등의 일반적인 허가기준을 규정하여 대통령령에 규정될 세부사항에 대한 대강의 기준을 마련하고 있다.

나아가 국토계획법 제63조 제1항 각 호에서 개발행위허가를 제한할 수 있는 지역으로 녹지지역이나 계획관리지역으로서 수목이 집단적으로 자라고 있거나 조수류 등이 집단적으로 서식하고 있는 지역 또는 우량 농지 등으로 보전할 필요가 있는 지역, 개발행위로 인하여 주변의 환경·경관·미관·문화재 등이 크게 오염되거나 손상될 우려가 있는 지역 등을 규정하고 있다.이를 종합하면, 대통령령에 규정될 허가의 대상이 되는 토지분할의 구체적인 범위는 ‘농림업이나 산림 등 자연 환경을 보전하기 위하여 필요한 지역에서의 토지분할이거나 부동산 투기를 목적으로 하는 소규모의 점적인 토지분할 등과 같이 국토의 난개발을 초래할 수 있는 토지분할’이 될 것임을 충분히 예측할 수 있고, 대통령령에 규정될 개발행위(토지분할)허가기준에 관하여 필요한 세부사항은 ‘당해 토지분할이 행해지는 용도지역, 토지분할의 규모, 인접시설이나 주변 환경에 미치는 영향과 같은 일반기준을 보다 구체화하는 내용이나 요건’이 될 것이란 점 또한 충분히 예측할 수 있다.

(4) 소결그렇다면 이 사건 허가조항 및 이 사건 허가기준 위임조항은 허가대상인 토지분할의 범위 및 허가기준에 관한 세부사항을 대통령령에서 보다 구체적으로 규정하도록 함으로써 일반 국민들에 대하여는 예측가능성을 제고하고, 개발행위허가권자에 대하여는 실무운영을 위한 지침을 주면서 경우에 따라 경제현실 및 사회환경의 변화에 탄력적으로 대응하기 위한 위임규정이라 할 것이므로 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다.

라. 이 사건 법률조항들의 재산권 침해 여부(1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적정성이 사건 법률조항들은 토지분할을 하려는 자에 대해 원칙적으로 사전허가를 받도록 하여 무분별한 토지분할로 인한 토지 이용도의 저하 및 국토의 난개발을 막고 자연 환경을 보전하는 한편 토지분할을 수단으로 한 부동산 투기를 방지하고, 개발행위허가권자는 토지분할의 신청 내용이 허가기준에 맞는 경우에만 허가를 하도록 하여 개발행위허가권자의 허가권 남용을 방지하며, 개발행위(토지분할)허가기준 등에 관하여 필요한 세부사항은 대통령령에 위임하여 개발행위(토지분할)허가제가 지역특성에 맞게 운영될 수 있도록 한 것으로 그 입법목적의 정당성 및 수단의 적정성이 인정된다.

특히 이 사건 허가조항의 위임에 따른 국토계획법 시행령 제51조 제5호 가목에서 개발행위허가를 받아야 하는 지역으로 지정한 녹지지역, 관리지역, 농림지역 및 자연환경보전지역은 자연환경, 농지, 산림, 수자원 및 해안 생태계 등의 보전 및 육성을 위해 특별히 지정되는 곳(국토계획법 제36조 제1항 참조)으로서, 국토의 자의적이고 무계획적인 개발 및 부동산 투기 등을 방지할 필요성이 크게 요청되는 지역이다(헌재 2014. 2. 27. 2012헌바184등 참조).(2) 침해의 최소성(가) 토지분할은 실제로는 소유권의 정리와 같은 형식을 빌려 건축물의 건축이나 토지의 형질변경과 같은 개발행위를 하기 위한 기초 작업으로서 이루어지는 경우가 많아, 토지분할과 건축물의 건축 등의 개발행위를 분리해서 판단하는 것은 현실적으로 불가능하고, 단순히 지적공부 정리의 목적인지 건축물의 건축과 같은 토지의 실질적 이용의 목적인지에 따라 토지분할을 구분하는 것조차도 무의미할 수 있다.

그럼에도 불구하고 단순히 단독 소유를 위한 지적공부 정리를 목적으로 하는 토지분할을 개발행위허가 대상에서 제외한다면, 무분별한 토지분할이 증대함으로써 소규모 필지가 양산되고, 급경사지, 수림지(樹林地) 등과 같이 지적측량성과관리가 어려운 곳이 생길 우려가 있으며, 장차 도로, 상하수도 등 기반시설 부족 문제를 겪게 됨으로써 공공비용이 증가할 뿐만 아니라 토지 이용의 경제성이 감소됨에 따라 토지 이용도 측면에서 여러 문제점이 발생될 가능성이 있다.

또한 이를 악용하여 사실상 개발이 불가능한 지형을 가진 지역에서 개발 및 지가 상승에 대한 기대심리를 이용하여 투기를 목적으로 소규모 토지분할을 하려는 시도를 막을 수 없게 될 뿐만 아니라, 소규모 필지의 양산에 따라 각 필지 위에 각종 무분별한 개발행위가 이루어짐으로써 국토가 훼손될 우려도 적지 않다. 그런데 한 번 훼손된 국토는 원상태로 복구가 어려울 뿐만 아니라 복구한다 하더라도 상당한 시간과 노력이 들 것이므로, 토지분할의 목적별로 규제 내용을 달리하여 선별적으로 행위 제한을 하는 것으로는 부동산 투기 및 국토의 난개발 방지라는 개발행위(토지분할)허가제의 입법목적 달성을 기대하기 어렵다(헌재 2014. 2. 27. 2012헌바184등 참조).(나) 이와 같이 단순히 지적공부 정리를 목적으로 하는 토지분할이더라도 이를 개발행위허가의 대상에서 제외하는 경우에는 그 자체로 여러 가지 문제가 발생할 수 있으므로, 토지분할의 목적이나 원인을 묻지 않고 소규모 토지분할은 원칙적으로 개발행위허가권자의 허가를 받도록 하여 사전에 계획적으로 통제할 필요성이 인정된다.

또한 개발행위(토지분할)허가제의 실효성을 담보하기 위하여 일반적인 허가기준을 법에 정하여 둠으로써 개발행위허가권자가 허가권을 남용하지 못하도록 할 필요가 있고, 지역마다 환경과 제반 여건이 다르고 토지이용의 양태도 다양하므로 개발행위(토지분할)허가기준 등에 관하여 필요한 세부사항은 대통령령에 위임함으로써 개발행위(토지분할)허가제를 각 지역의 실정에 맞게 탄력적으로 운영할 필요가 있다.(다) 이 사건 법률조항들은 전면적으로 토지분할을 금지하고 있는 것이 아니라 사전에 개발행위허가권자의 허가를 받아서 토지분할을 하도록 하는 것에 불과하다.

또한 전 국토에서 이루어지는 모든 토지분할에 대하여 허가를 받아야 하는 것이 아니라, 녹지지역, 관리지역, 농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계 법령에 따른 허가·인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지분할, 건축법 제57조 제1항에 따른 분할제한면적 미만으로의 토지분할, 관계 법령에 의한 허가·인가 등을 받지 아니하고 행하는 너비 5미터 이하로의 토지분할만이 개발행위(토지분할)허가 대상이고(국토계획법 시행령 제51조 제5호), 국토계획법 제56조 제4항 제3호, 동법 시행령 제53조 제5호에 규정된 경미한 정도의 토지분할은 개발행위허가 대상에서 제외되어 있다(헌재 2014. 2. 27. 2012헌바184등 참조).(라) 토지의 현상에 물리적인 변동을 가져오지 아니하는 토지분할은 국토계획법상 개발제한구역의 지정이나 토지거래계약허가와 같이 재산권을 덜 침해하는 수단으로 규제하면 충분한지를 본다.토지거래계약허가제는 토지의 투기적 거래를 규제하는 것을 목적으로 하고, 투기적인 거래가 성행하는 지역이나 지가가 급격히 상승하는 지역의 토지를 규제대상으로 하므로 개발행위(토지분할)허가제와 그 목적이나 규율대상이 다르다.

청구인들 주장과 같이 지적공부 정리를 목적으로 하는 토지분할을 개발행위허가 대상에서 제외하고 토지거래계약허가제로만 규율하게 되면, 토지거래계약의 허가를 요하지 아니하는 토지(국토계획법 시행령 제118조 제1항)에 대하여는 어떠한 규제도 할 수 없게 된다. 따라서 토지거래계약허가제가 개발행위(토지분할)허가제를 대체할 수 있는 수단이라고 보기는 어렵다. 한편, 용도지역제의 일환인 개발제한구역 내의 행위(토지분할)제한은 도시지역을 개발제한구역으로 지정하여 그 구역지정목적에 위배되는 행위(토지분할)만을 규제한다는 점에서 토지 난개발의 소지가 크다는 한계가 있고, 이러한 한계를 보완하기 위하여 고안된 제도가 개발행위(토지분할)허가제이다.

따라서 개발제한구역 내의 행위(토지분할)제한 또한 개발행위(토지분할)허가제를 대체할 수 있는 수단으로 볼 수 없다.결국 이러한 수단들은 청구인들의 재산권을 덜 침해하면서 이 사건 법률조항들의 입법목적을 효과적으로 달성할 수 있는 수단이라고 보기 어렵다.(마) 따라서 이 사건 법률조항들은 침해의 최소성 원칙에 반하지 아니한다.

(3) 법익의 균형성이 사건 법률조항들에 의하여 달성하려는 공익은 계획적 개발을 유도함으로써 자연환경을 보전함과 아울러 부동산에 대한 투기적 수요를 억제하여 토지를 합리적·효율적으로 관리함으로써 공공복리를 증진하려는 것인 반면, 이 사건 법률조항들로 인하여 제한되는 사익은 토지분할을 하는 데 있어 원칙적으로 사전에 개발행위허가권자의 허가를 받아야 하고 허가를 받지 않고서는 공유 토지에 대하여 공유자로서 권리를 행사하여야 한다는 것으로서 공유지분의 처분이나 그 밖의 사용·수익이 제한되는 것은 아니므로, 제한되는 사익이 보호하려고 하는 공익보다 더 크다고 할 수 없다(헌재 2014. 2. 27. 2012헌바184등 참조). 따라서 이 사건 법률조항들로 인하여 달성하려는 공익과 제한되는 사익 간에 법익의 균형성도 충족된다.

(4) 소결이 사건 법률조항들이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.

6. 결론그렇다면 이 사건 시행령조항들에 대한 심판청구는 부적법하므로 각하하고, 이 사건 법률조항들은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.재판장,박한철,이정미,김이수,이진성,김창종,안창호,강일원,서기석,조용호【별 지】[별지] 관련조항구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되고, 2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것)제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다.

1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 토지의 형질 변경은 제외한다)3. 토석의 채취5.녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장·광역시장·시장 또는 군수에게 신고하여야 한다.

3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2012. 4. 10. 대통령령 제23718호로 개정되기 전의 것)제51조(개발행위허가의 대상) 법 제56조 제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다.

5. 토지분할 : 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지의 분할(건축법 제57조에 따른 건축물이 있는 대지는 제외한다)나. 건축법 제57조 제1항에 따른 분할제한면적 미만으로의 토지의 분할다. 관계 법령에 의한 허가·인가 등을 받지 아니하고 행하는 너비 5미터 이하로의 토지의 분할제53조(허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위) 법 제56조 제4항 제3호에서 "대통령령으로 정하는 경미한 행위"란 다음 각 호의 행위를 말한다.

다만, 다음 각 호에 규정된 범위에서 특별시·광역시·시 또는 군의 도시계획조례로 따로 정하는 경우에는 그에 따른다.

5. 토지분할가. 사도법에 의한 사도개설허가를 받은 토지의 분할나.토지의일부를공공용지 또는 공용지로 하기 위한 토지의 분할다.행정재산 중 용도폐지되는 부분의 분할 또는 일반재산을 매각·교환 또는 양여하기 위한 분할라. 토지의 일부가 도시계획시설로 지형도면고시가 된 당해 토지의 분할마.너비 5미터 이하로 이미 분할된 토지의 건축법 제57조 제1항에 따른 분할제한면적 이상으로의 분할측량·수로조사 및 지적에 관한 법률(2009. 6. 9. 법률 제9774호로 제정된 것)제79조(분할 신청) ① 토지소유자는 토지를 분할하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지적소관청에 분할을 신청하여야 한다.구 측량·수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령(2009. 12. 14. 대통령령 제21881호로 제정되고, 2013. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것)제65조(분할 신청) ① 법 제79조 제1항에 따라 분할을 신청할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다.

1. 소유권이전, 매매 등을 위하여 필요한 경우2.토지이용상 불합리한 지상 경계를 시정하기 위한 경우② 토지소유자는 법 제79조에 따라 토지의 분할을 신청할 때에는 분할 사유를 적은 신청서에 국토해양부령으로 정하는 서류를 첨부하여 지적소관청에 제출하여야 한다. 이 경우 법 제79조 제2항에 따라 1필지의 일부가 형질변경 등으로 용도가 변경되어 분할을 신청할 때에는 제67조 제2항에 따른 지목변경 신청서를 함께 제출하여야 한다.구 측량·수로조사 및 지적에 관한 법률 시행규칙(2009. 12. 14. 국토해양부령 제191호로 제정되고, 2011. 10. 10. 국토해양부령 제389호로 개정되기 전의 것)제83조(분할 신청) ① 영 제65조 제2항에서 "국토해양부령으로 정하는 서류"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 서류를 말한다.

1.분할 허가 대상인 토지의 경우에는 그 허가서 사본2.법원의 확정판결에 따라 토지를 분할하는 경우에는 확정판결서 정본 또는 사본구 측량·수로조사 및 지적에 관한 법률 시행규칙(2011. 10. 10. 국토해양부령 제389호로 개정되고, 2013. 3. 23. 국토교통부령 제1호로 개정되기 전의 것)제83조(분할 신청) ① 영 제65조 제2항에서 "국토해양부령으로 정하는 서류"란 분할 허가 대상인 토지의 경우 그 허가서 사본을 말한다.