2CA-0000-0448765 계약 갱신 요청 거부 이의 등

피신청인에게 경기

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○시 (이하 생략) 체육용지 419,039.8㎡ 중 83.99㎡에 설치된 '그늘집’에 대하여 국유재산 사용허가 입찰절차에서 다음 낙찰자가 결정되기 전까지 신청인의 관리위탁 계약 기간을 연장할 것을 의견표명한다.

1. 신청원인신청인은 경기

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○시 소재

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□(관리위탁 재산 사용부대, 이하 '사용부대’라 한다) △△△체력단련장에서 '그늘집’(경기 평택시(이하 생략) 체육용지 419,039.8㎡ 중 83.99㎡, 이하 '이 민원 식당’이라 한다)을 운영하고 있다. 2022. 1. 사용부대는 이 민원 식당에 대해 국유재산 관리위탁 공개경쟁 입찰 공고하였고, 신청인은 낙찰자로 결정되어 2022. 3. 22. 피신청인과 2022. 4. 1. ~ 2024. 3. 30.까지 관리위탁 계약을 체결하였다.

신청인은 계약 만료 2개월 전인 2024. 1.경 계약갱신요구서를 사용부대에 제출하였으나, 사용부대장은 약 9개월간 갱신을 미루다가 2024. 9.경 부대지역운영위원회를 열어 3년 연장 갱신하기로 결정하였다. 그런데 관리부대인 피신청인은 2024. 12. 19. 사용부대장에게 '본건 계약의 형식이 국유재산 사용 허가로 체결되어야 하는데 관리위탁으로 체결되어 잘못되었으므로 사용부대가 요청한 갱신 기간(3년)은 승인 불가하고 계약 갱신 기간을 단축하여 2025. 1. 3. 갱신 승인 기간 1년(2025. 3. 30.)으로 하는 내용증명을 보낸바, 이 결정은 부당하니 취소해 주고 계약기간을 연장해 달라.2. 피신청인의 주장「국유재산법」 취지상 유지관리 성격의 재산이 아닌 수익을 목적으로 하는 재산(식당, 군장점, 복지시설 등)인 경우에는 관리위탁이 아닌 「국유재산법」 제30조에 따라 사용허가를 해야 하는 사안이다.

또한 동일 업종(식당)이 전 지역에서 유상 사용허가로 운영되고 있다. 당초 피신청인은 본건 관리위탁과 관련하여 갱신 불가로 통보하려 하였으나, 사용부대의 행정조치 지연이 있었던 점 등 신청인의 피해를 최소화하기 위하여 계약 체결 '불가’가 아닌 1년 갱신'승인’한 사안이다.

3. 사실관계가. 이 민원 발생 경위1) 2022. 1. 사용부대, 이 민원 식당에 대한 공개경쟁 입찰 공고2) 2022. 4. 1. ~ 2024. 3. 30. 피신청인, 신청인과 관리위탁 계약 체결3) 2024. 1. 신청인 → 사용부대, 기 체결 관리위탁 기간 종료 2개월전 갱신희망서 제출4) 2024. 7. 사용부대, 지역운영위원회를 통한 관리위탁 계약 갱신(3년) 가결5) 2024. 8. 사용부대, 계약 갱신 검토요청 (메일) → 피신청인, 갱신 불가 안내 (메일)6) 2024. 9. 사용부대 → 피신청인, 계약 갱신 체결 요청 공문 발송7) 2024. 10. 피신청인, 상급부대(▽▽시설본부)로 업무 질의, 관리위탁 대상 업종 등에 관하여 회신받음 (이 민원 식당 '해당 없음’)8) 2024. 12. 피신청인 → 사용부대로 관리위탁 계약 갱신(1년) 승인 알림(2024. 3. 31. ~ 2025. 3. 30.)9) 2025. 1. 신청인 → 피신청인, 계약 갱신 1년 승인에 대한 민원 제기10) 2025. 1. 피신청인, 민원 결과 회신 (1년 갱신 결정 통보, 2025. 3. 30.까지)나.

이 민원 식당 최초 계약 '관리위탁 계약 특수조건’의 주요 내용에는 “운영협약 이행보증금 일천만원, 약정수수료는 '매출액의 7% 지급’ 계약자 일방이 계약만료 2개월 전까지 상대방에게 계약갱신 의사를 서면으로 통지하지 아니한 경우에는 본 계약은 종료한다. 단, 운영협약 만료 1~2개월 전 사용부대 지역운영위원회에서 이용자 설문조사 결과, 운영실태, 부대 여건 등을 고려하여 운영협약을 갱신할 수 있다.”라고 되어 있다.

다. 피신청인이 2025. 2. 4. 우리 위원회에 회신한 자료는 다음과 같다.1) 관리위탁(사용허가) 승인 절차가) 〔신규〕(사용부대) 소요제기 및 검토 요청 → (시설단) 검토 및 회신 → (사용부대) 수탁자 선정방법 등 결정(부대운영위원회) → (사용부대) 수탁자 선정 및 시설단 계약체결 의뢰 → (시설단) 검토 후 계약 체결 통보(승인/불가)나) 〔갱신〕(사용부대) 부대운영위원회를 통한 갱신여부 결정, 결정 시 시설단에 계약체결 의뢰 → (시설단) 검토후 계약체결 승인(불가) 통보⇒ 최종 계약체결 승인 권한은 분임재산관리관(시설단장)에게 있음2) 국유재산 사용허가와 관리위탁의 차이 및 관련 규정

3) 최초 계약 당시 피신청인은 이 민원 식당은 소규모로 운영되는 식당(테이블 4개, 수용가능인원 20명 미만)으로 특별한 기술과 능력이 필요한 업종이라 판단하기 어렵고, 국유재산법 제29조 제2항“관리위탁받은 재산의 일부를 사용ㆍ수익하게 할 수 있다”에 부합하지 않아 사용부대에 사용허가가 아닌 관리위탁 계약 체결이 불가함을 통보한 바 있으나(2022. 3. 31.), 사용부대와 수탁자 간의 계약 진행 사항을 고려하여 불가피하게 건물 전체 면적(83.99㎡)을 관리위탁 승인한 사안이다.4) 이 민원 관련 계약 갱신 및 종료에 대한 사전고지 의무 규정은 없으나 2024. 1. ~ 3. 당시 담당자가 수차례 사용부대에 관리위탁 기간이 종료됨을 유선 고지하였고, 갱신 및 종료 사항은 통상 2개월 전에 사용부대를 통하여 사전고지하고 있으며 본 계약에 관한 사항은 종료(2025. 3. 30.) 3개월 전 2024. 12. 18. 고지하였다.5) 이 민원 식당과 동일 업종(식당)이 피신청인 관할에서 유상 사용 허가로 약 51개 업체가 운영 중에 있다.라.

▽▽시설본부는 2019. 5. 28. 국유재산 관리위탁 적용대상 업무질의와 관련하여 全 시설단에 기획재정부 유권해석 및 국방부 소관 국유재산관리 훈령을 하달한 바 있고 그 내용은 다음과 같다.1) 유지관리 성격의 재산이 아닌 수익을 목적으로 하는 재산(식당, 군장점, 복지시설 등)인 경우에는 「국유재산법」 취지 및 체계상 관리위탁이 아닌 「국유재산법」 제30조에 따라 사용허가를 하여야 한다.2) 「국유재산법」 제29조(관리위탁) 제1항에서는 중앙관서의 장은 행정재산을 효율적으로 관리하기 위하여 필요하면 국가기관 외의 자에게 그 재산의 관리를 위탁할 수 있도록 규정하고 있으며, 위탁의 범위에는 재산의 유지 보수뿐만 아니라 운용도 포함되고, 식당 운영은 국유재산법의 취지나 체계상 관리위탁이 아니라 「국유재산법」 규정에 의한 사용허가를 하여야 한다.

마. 우리 위원회는 2025. 2. 26. 피신청인 소속 담당자에게 전화조사를 하였는바, 피신청인 소속 담당자는 이 민원 식당에 대한 '사용허가’공개입찰을 공고하여 낙찰자가 결정되기 전까지 신청인이 이 민원 식당을 운영할 수 있도록 긍정적 검토가 가능하다고 답변하였다.

4. 판단가. 관계 법령 등

와 같다.

나. 판단내용1) 「국유재산법」제29조의 관리위탁 적용 대상 업무와 같은 법 제30조의 사용허가 적용 대상이 다르고, 신청인이 운영하는 식당의 경우에는 관리위탁 적용 대상이 아니라 사용허가 적용 대상이라는 점에서, 사용부대인

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○(△△△)가 신청인이 운영하는 식당을 사용허가가 아닌 관리위탁 형식으로 계약을 체결한 것은 하자있는 행정행위로 보인다.2) 행정행위를 한 처분청은 그 행위에 하자가 있는 경우에 별도의 법적 근거가 없더라도 스스로 이를 취소할 수 있으므로대법원 1986. 2. 25. 선고 85누664 판결, 피신청인이 신청인과 사용부대 사이의 관리위탁 계약의 문제점을 발견하고 이를 시정하기 위하여 신청인에게 갱신이 불가함을 통보한 것이 위법ㆍ부당하다고 단정하기는 어렵다.3) 다만 ① 사용허가 대상시설을 관리위탁으로 입찰공고를 낸 사용부대의 귀책 사유가 존재하는 반면에, 신청인은 국유재산 관리위탁 공개경쟁 입찰 공고를 보고 입찰에 참가하여 낙찰자 및 계약자로 선정되었을 뿐 별다른 귀책이 존재하지 않은 점, ② 국유재산법 시행령 제22조는 관리위탁기간을 5년 이내로 정하고 갱신 횟수 제한 규정은 존재하지 않아, 신청인의 입장에서는 갱신될 것이라는 신뢰가 존재하였고 그 신뢰에 특별한 귀책 사유가 없는 점, ③ 사용부대는 2024. 7.경 부대지역운영위원회를 열어 이 민원 식당에 대해 3년 연장 갱신하기로 결정한 것을 볼 때, 이 민원 식당의 운영실태 등에 별다른 문제가 없었던 것으로 보이는 점, ④ 피신청인도 신청인이 입는 불이익을 고려하여 국유재산 사용허가 입찰절차를 진행하고 낙찰자가 결정되기 전까지 신청인이 이 민원 식당을 운영하도록 하는 것으로 긍정적 검토가 가능하다고 답변한 점 등을 고려하면, 피신청인이 이 민원 식당에 대하여 국유재산 사용허가 입찰 절차를 진행하고 낙찰자를 결정하기 전까지는 신청인의 영업권을 보장할 필요성이 있다고 판단된다.

5. 결론그러므로 피신청인의 국유재산 관리위탁 갱신을 거부한 결정은 부당하다는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

관계법령 등「국유재산법」제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “국유재산”이란 국가의 부담, 기부채납이나 법령 또는 조약에 따라 국가 소유로 된 제5조제1항 각 호의 재산을 말한다.2. “기부채납”이란 국가 외의 자가 제5조제1항 각 호에 해당하는 재산의 소유권을 무상으로 국가에 이전하여 국가가 이를 취득하는 것을 말한다.3. “관리”란 국유재산의 취득ㆍ운용과 유지ㆍ보존을 위한 모든 행위를 말한다.7. “사용허가”란 행정재산을 국가 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 허용하는 것을 말한다.제29조(관리위탁) ① 중앙관서의 장은 행정재산을 효율적으로 관리하기 위하여 필요하면 국가기관 외의 자에게 그 재산의 관리를 위탁(이하 “관리위탁”이라 한다)할 수 있다.② 제1항에 따라 관리위탁을 받은 자는 미리 해당 중앙관서의 장의 승인을 받아 위탁받은 재산의 일부를 사용ㆍ수익하거나 다른 사람에게 사용ㆍ수익하게 할 수 있다.③ 관리위탁을 받을 수 있는 자의 자격, 관리위탁 기간, 관리위탁을 받은 재산의 사용료, 관리현황에 대한 보고, 그 밖에 관리위탁에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.제30조(사용허가) ① 중앙관서의 장은 다음 각 호의 범위에서만 행정재산의 사용허가를 할 수 있다.

1. 공용ㆍ공공용ㆍ기업용 재산: 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위2. 보존용재산: 보존목적의 수행에 필요한 범위② 제1항에 따라 사용허가를 받은 자는 그 재산을 다른 사람에게 사용ㆍ수익하게 하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 중앙관서의 장의 승인을 받아 다른 사람에게 사용ㆍ수익하게 할 수 있다. (생략)③ 중앙관서의 장은 제2항 단서에 따른 사용ㆍ수익이 그 용도나 목적에 장애가 되거나 원상회복이 어렵다고 인정되면 승인하여서는 아니 된다제35조(사용허가기간) ① 행정재산의 사용허가기간은 5년 이내로 한다.

다만, 제34조제1항제1호의 경우에는 사용료의 총액이 기부를 받은 재산의 가액에 이르는 기간 이내로 한다.② 제1항의 허가기간이 끝난 재산에 대하여 대통령령으로 정하는 경우를 제외하고는 5년을 초과하지 아니하는 범위에서 종전의 사용허가를 갱신할 수 있다. 다만, 수의의 방법으로 사용허가를 할 수 있는 경우가 아니면 1회만 갱신할 수 있다.③ 제2항에 따라 갱신받으려는 자는 허가기간이 끝나기 1개월 전에 중앙관서의 장에게 신청하여야 한다.「국유재산법 시행령」22조(관리위탁 기간 등) ① 관리위탁의 기간은 5년 이내로 하되, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 5년을 초과하지 아니하는 범위에서 종전의 관리위탁을 갱신할 수 있다.

1. 관리위탁한 재산을 국가나 지방자치단체가 직접 공용이나 공공용으로 사용하기 위하여 필요한 경우2. 법 제29조에 따라 관리위탁을 받은 자(이하 “관리수탁자”라 한다)가 제21조에 따른 관리위탁을 받을 자격을 갖추지 못하게 된 경우3. 관리수탁자가 관리위탁 조건을 위반한 경우4. 관리위탁이 필요하지 아니하게 된 경우② 관리수탁자가 법 제29조제2항에 따라 위탁받은 재산의 일부를 사용ㆍ수익하거나 다른 사람에게 사용ㆍ수익하게 하려는 경우에는 관리위탁 기간 내에서 하여야 한다.「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제5조(계약의 원칙) ① 계약은 서로 대등한 입장에서 당사자의 합의에 따라 체결되어야 하며, 당사자는 계약의 내용을 신의성실의 원칙에 따라 이행하여야 한다.「행정기본법」제12조(신뢰보호의 원칙) ① 행정청은 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 행정에 대한 국민의 정당하고 합리적인 신뢰를 보호하여야 한다.