참여제한 등 제재조치 취소청구

1. 사건개요 및 인정사실가. 청구인은 축산기자재 개발, 펠릿 제조 및 판매 등을 목적으로 설립된 회사이고, 피청구인은 「농촌진흥법」 제33조에 따라 농업과학기술 분야 연구개발 성과의 산업적 진흥을 위하여 설립된 공법인이다.

나. 피청구인은 2024. 12. 26. ‘2025년 농업공공기술진흥사업’(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 공고하였고, 청구인은 2025. 1. 20. 기술상용화지원 분야에 ‘축분펠릿 발열량 3,000kcal/kg 가능한 농장 원스톱형 에너지 자원화 기술장비 개발 과제’(이하 ‘이 사건 과제’라 한다)를 신청하여 주관기관으로 선정되었다.

다. 피청구인과 청구인은 2025. 3. 1. 각각 이 사건 과제의 운영기관과 주관기관으로서, 협약기간은 ‘2025. 3. 1. ~ 2025. 11. 30.’로, 총 사업비는 7,000만원으로 정하여 ‘농업공공기술진흥사업 표준협약’(이하 ‘이 사건 협약’이라 한다)을 체결하였다.

라. 이 사건 협약에 따르면, 운영기관과 주관기관은 본 협약과 ‘연구개발성과 사업화 관리규칙’, 이 사건 사업 매뉴얼이 정하는 바에 따라 신의와 성실로서 사업의 목표 달성을 위하여 최선의 노력을 다해야 하고(제2조), 운영기관과 주관기관은 이 사건 사업을 수행함에 있어 본 협약의 내용 및 관리규칙을 준수해야 하며, 운영기관은 주관기관이 본 협약의 내용, 관리규칙, 매뉴얼을 위반였을 경우에는 주관기관 또는 기타 관련된 자에 대하여 제재조치를 취할 수 있다(제12조).마.

청구인은 2025. 12. 10. 피청구인에게 이 사건 과제의 최종 보고서를 제출하였고, 피청구인은 2026. 1. 6. 청구인에게 다음과 같이 평가결과를 통지하였다.- 다 음 -ㅇ 평가일자 : 2025. 12. 17.ㅇ 평가결과 : 58점- 기술개발 측면에서는 일부 구성요소에 대한 개선이 이루어진 점은 확인되나, 실증 추진 및 데이터 수집이 미흡하고 연구성과와 수행 수준이 충분히 제시되지 않음- 과제의 주요 목표 중 다수가 달성되지 못한 것으로 확인되며, 특히 매출액 및 고용창출 등 본 사업의 핵심 고유목표가 달성되지 못함.

이에 따라 과제 목표달성 수준이 전반적으로 미흡하다고 판단됨- 축분 처리·활용산업의 잠재성은 있으나, 시장 진입을 위해서는 전반적인 개선과 보완이 요구됨바. 이 사건 사업 매뉴얼에 따르면, 최종 평가점수의 평균이 60점 미만으로 평가된 사업과제는 ‘극히불량’으로 판정되고, ‘극히불량’으로 판정된 과제는 전문위원회에 회부하여 심의결과에 따라 후속조치를 하도록 되어 있다.

사. 피청구인의 내규인 ‘연구개발성과 사업화 관리규칙’제25조제2항제1호, 별표 1을 종합해 보면, 피청구인은 지원사업 수행과 관련하여 ‘정당한 이유 없이 협약의 체결 또는 이행 관련 행위를 하지 아니하거나, 협약서에 명시된 사업계획의 과정과 결과가 극히 불량이나 실패로 종합 평가된 경우’에는 그 대상자에 대해 2년의 참여제한 조치 및 지원금 전액에 대한 환수조치를 할 수 있다.

아. 청구인은 위 마항의 평가결과에 대하여 이의신청을 하였으나, 피청구인은 전문위원회 심의를 통해 ‘사업 참여제한 2년, 제재부가금 지원금 전액(7,000만원) 환수’를 결정하고, 2026. 1. 21. 청구인에게 위 심의 결과를 통지(이하 ‘이 사건 통지’라고 한다)하였다.

2. 청구인 주장이 사건 과제는 단순한 신규 제품 개발이 아니라 기존 제품의 기술적 완성도를 확보하기 위한 고난이도 과제라서 9개월의 연구기간은 성과를 창출하기에 매우 짧은 기간이었음에도, 피청구인이 연구수행 과정의 성실성, 기술적 난이도, 기업의 현실적 여건 등을 충분히 고려하지 않고 정량적 목표 미달이라는 결과만으로 ‘극히불량’으로 평가하여 이 사건 통지를 한 것은 위법·부당하다.

3. 관계법령행정심판법 제2조, 제3조농촌진흥법 제33조보조금 관리에 관한 법률 제31조, 제31조의2, 제33조의2국가연구개발혁신법 제2조, 제32조4. 이 사건 심판청구의 적법 여부가. 관계법령의 내용별지 기재와 같다.

나. 판 단1) 행정처분은 행정청 또는 그 소속기관이나 법령에 의하여 행정권한의 위임 또는 위탁을 받은 공공기관이 국민의 권리·의무에 관계되는 사항에 관하여 공권력을 발동하여 행하는 공법상의 행위를 말하며, 그것이 상대방의 권리를 제한하는 행위라 하더라도 행정청 또는 그 소속기관이나 권한을 위임받은 공공기관의 행위가 아닌 한 이를 행정처분이라고 할 수 없다(대법원 1999. 2. 9. 선고 98두14822 판결, 대법원 2015. 12.23. 선고 2015두50627 판결 등 참조).2) 피청구인이 「농촌진흥법」에 근거하여 설립된 공법인이라고 하더라도, 「농촌진흥법」은 피청구인의 설립과 수행 사업의 범위에 관한 규정(제33조)을 두고 있을 뿐 피청구인에게 이 사건 통지와 관련된 권한을 위임하는 규정을 두고 있지 않고, 「보조금 관리에 관한 법률」은 행정상 제재로서 보조금의 반환(제31조), 보조사업 수행 배제(제31조의2), 제재부가금 및 가산금의 부과·징수(제33조의2) 등을 규정하고 있지만, 이들은 모두 ‘중앙관서의 장’의 권한으로 명시되어 있고, 달리 피청구인에게 위와 같은 권한을 위임하는 규정을 두고 있지 아니하므로 피청구인이 법률에 근거하여 이 사건 통지의 권한을 위임받았다고 볼 수는 없다.

또한 「국가연구개발혁신법」에서도 부정행위 등에 대한 행정상 제재로서 국가연구개발활동에 대한 참여제한, 제재부가금 부과, 연구개발비 환수(제32조)를 규정하고 있으나, 이 사건 사업은 피청구인의 자체 사업으로서 「국가연구개발혁신법」 제2조제1호에 따른 국가연구개발사업이 아니므로 이 법의 적용 대상도 아니다.3) 이 사건 통지는 이 사건 협약 제12조제2항, 피청구인의 내규인 ‘연구개발성과 사업화 관리규칙’ 제25조제2항제1호 및 별표 1에 근거하여 이루어졌다고 봄이 상당하고, 이 사건 협약은 청구인이 이 사건 과제를 수행하고, 피청구인은 과제 수행에 필요한 사업비를 청구인에게 지급하기로 하는 등의 권리·의무를 그 내용으로 하고 있으므로 공법상 대등한 당사자 사이의 의사표시의 합치로 성립하는 공법상 계약의 성질을 가진다고 할 것이다.

그렇다면 이 사건 통지는 청구인을 2년 동안 피청구인의 지원사업에 참여시키지 아니하고, 피청구인이 이미 지급한 이 사건 과제 사업비의 반환을 구하는 뜻의 사법상 효력을 가지는 통지행위에 불과할 뿐, 행정청 또는 그 소속기관이나 권한을 위임을 받은 공공기관이 우월한 지위에서 행하는 공권력의 행사로서 행정처분에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항을 대상으로 하여 부적법하다.

5. 결 론그렇다면 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.