집단에너지사업허가 무효확인청구

1. 사건개요청구 외 한국

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○발전 주식회사 및

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● 주식회사(이하 총칭하여 ‘이 사건 사업자’라 한다)는 2024. 4. 3. 피청구인에게

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□ 공공주택지구 집단에너지사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다) 허가신청을 하였고, 피청구인은 2024. 11. 22. 이 사건 사업자에게 「집단에너지사업법」(이하 ‘집단에너지법’이라 한다) 제9조제1항에 따라 집단에너지사업 허가(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다.

2. 청구인 주장가. 청구인의 거주지는 이 사건 사업 대상지로부터 직선거리로 약 1km 정도 밖에 떨어져 있지 않아 초인접 영향권이고, 대법원 판례에 따르면 환경상 침해를 받을 우려가 있는 영향권 내의 주민은 원고 적격이 인정된다.

나. 이 사건 사업자는 「환경영향평가법」상 환경영향평가 대상지역에 포함된 ▲▲시를 대상으로 주민설명회 공고를 하지 않았으므로, 환경영향평가법령에 규정된 대상지역 내 주민에 대한 의견수렴 절차를 위반하였다.

다. 이 사건 사업자가 작성한 환경영향평가서 초안에 오염물질저감장치를 통해 오염물질 배출농도를 5ppm으로 관리한다고 기재된 부분, 이 사건 사업지구 주변에 최근 3년간 환경민원이 없다고 기재된 부분은 허위 통계에 기반한 것으로 사실과 다르다.

라. 따라서 이 사건 처분은 법령이 정한 인접 주민 참여 절차를 고의로 위반하여 주민수용성 검토를 회피하였고, 특정 조건부 검색에 의한 허위 통계 및 위험성을 은폐한 데이터에 기초하여 이루어졌으므로 그 하자가 중대하고 명백하여 당연 무효다.

3. 관계법령행정심판법 제5조, 제13조집단에너지사업법 제5조, 제9조, 제22조환경영향평가법 제22조, 제27조환경영향평가법 시행령 제31조, 별표 34. 인정사실청구인과 피청구인이 제출한 집단에너지사업 허가신청서, 집단에너지 신규 공급대상지역 지정 공고(구 산업통상자원부 공고 제2023-340호), 집단에너지사업 신규허가 신청에 따른 의견조회 회신, 집단에너지사업허가증, 아산 열병합발전사업 환경 및 기후변화 영향평가준비서 제출, 환경영향평가준비서 심의결과 알림에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

가. 이 사건 사업자는 2024. 4. 3. 피청구인에게 집단에너지법 제9조제1항 및 같은 법 시행규칙 제7조에 따라

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□ 도시개발사업지구(사업시행자 한국토지주택공사)의 이 사건 사업에 대한 허가신청을 하였다.- 다 음 -ㅇ 사업대상지역 :

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□시 A면, B면 일원 3,571,462㎡ㅇ 수용세대 및 수용인구 : 21,675호, 약 26,000명ㅇ 설비규모 : CHP(Combined Heat & Power) 257.3Gcal/h + 499 MWㅇ 건설기간 : 2026년 1월 ~ 2029년 12월(36개월)ㅇ 총사업비 : 약 9,094억원나. 피청구인은 2023. 4. 6. 집단에너지법 제5조에 따라 이 사건 사업지구를 집단에너지 신규 공급대상지역으로 지정하기 위한 공고를 하여 2023. 5. 8.까지 해당 지역 주민 등의 의견을 수렴하였다.

다. 피청구인은 2024. 5. 23. 집단에너지법 시행규칙 제7조제4항에 따라

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□시장에게 이 사건 사업자의 집단에너지사업 신규허가 신청에 대한 의견조회를 하였고,

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□시장은 2024. 6. 20. 피청구인에게 관련부서 검토의견을 회신하였다.

라. 피청구인은 2024. 11. 22. 이 사건 사업자에게 이 사건 처분을 하였는데, 주요 내용은 다음과 같다.- 다 음 -ㅇ 공급구역 : 열 -

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□지구, 전기 - 한전역송ㅇ 공급용량 : 열 - 277.3Gcal/h, 전기 - 450.8 MWㅇ 시설 설치기간 : 열공급시설 2024. 11. ~ 2029. 12., 전기설비 2024. 11. ~ 2029. 12.ㅇ 허가조건 : 집단에너지사업 상업운전 시 한국

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○발전(주)의 석탄발전(**화력 #4) 폐지를 이행할 것(폐지되는 석탄 설비용량 초과건설 불가)마. 한편, 이 사건 사업자는 2025. 4. 29. 피청구인에게 「환경영향평가법」 제24조제1항에 따라 환경영향평가준비서를 제출함으로써 환경영향평가절차를 개시하였고, 피청구인은 2025. 8. 8. 이 사건 사업자에게 같은 조 제4항에 따라 환경영향평가협의회 심의결과를 통보하였으며, 현재 이 사건 사업자는 결정된 환경영향평가항목 등에 따라 환경영향평가서 초안을 작성하여 주민 의견을 수렴하는 중이다.

5. 이 사건 심판청구의 적법 여부가. 관계법령의 내용1) 「행정심판법」 제5조제2호 및 제13조제2항에 따르면, 무효등확인심판은 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판으로서, 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다.2) 집단에너지법 제5조제1항·제2항에 따르면, 기후에너지환경부장관은 기본계획을 실시하기 위하여 필요할 때, 제4조에 따른 협의 결과 집단에너지의 공급 타당성이 있을 때, 그 밖에 공급대상지역의 지정이 필요하다고 인정할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 집단에너지공급대상지역(이하 ‘공급대상지역’이라 한다)을 지정하여 공고하여야 하고, 제1항에 따라 공급대상지역을 지정하려면 미리 공급대상지역 지정에 관한 주요 내용을 30일 이상 공고하여야 하며, 해당 지역 주민 등 이해관계인과 개발사업을 시행하는 자의 의견을 듣고 관계 중앙행정기관의 장과 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사 또는 특별자치도지사(이하 ‘시·도지사’라 한다)와 협의하여야 한다.

그리고 같은 법 제9조제1항·제2항에 따르면, 사업을 하려는 자는 공급구역별로 기후에너지환경부장관의 허가를 받아야 하고, 제1항에 따른 허가의 기준은 사업의 개시가 일반인의 수요에 적합하고 에너지 절감, 환경개선 등 공공의 이익에 이바지할 수 있을 것, 공급용량이 공급구역의 수요에 적합할 것, 사업을 수행하는 데에 필요한 재원과 기술능력이 있을 것, 공급구역이 다른 사업자의 공급구역과 중복되지 아니할 것 등이며, 같은 법 제22조제1항에 따르면 사업자는 공급시설의 설치공사 또는 변경공사로서 기후에너지환경부령으로 정하는 공사를 할 때에는 「산업안전보건법」 제42조 및 제43조에서 정하는 경우 외에는 그 공사계획에 대하여 기후에너지환경부장관이 정하는 기간 내에 기후에너지환경부장관의 승인을 받아야 한다.3) 한편, 「환경영향평가법」 제22조제2항, 제27조제2항, 같은 법 시행령 제31조제2항, 제47조제2항, 별표 3 제3호마목을 종합해 보면, 집단에너지법 제2조제6호에 따른 공급시설 중 발전시설용량이 1만킬로와트 이상인 열발생설비의 설치사업은 환경영향평가 대상사업이고, 환경영향평가 협의 요청시기는 집단에너지법 제22조에 따른 공사계획(열발생설비 중 터빈·발전기의 설치계획이 포함된 것을 말한다)의 승인 전이다.

나. 판 단행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 자신의 이익을 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소를 구하는 자는 자신의 이익이 그 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적·직접적·구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익임을 입증하여야 청구인 적격이 인정된다. 다만, 그 행정처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 그 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 규정되어 있는 경우에는, 그 영향권 내의 주민들에 대하여는 당해 처분으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상할 수 있고, 이와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 법률상 보호되는 이익으로 인정됨으로써 청구인 적격이 인정되며, 그 영향권 밖의 주민들은 당해 처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 자신의 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있음을 증명하여야만 법률상 보호되는 이익으로 인정되어 청구인 적격이 인정된다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두2825 판결 등 참조).집단에너지법에 따른 집단에너지사업은 공급대상지역의 지정, 사업허가, 공급시설 설치공사 승인 및 공사 시행, 사용 전 검사, 사업개시의 절차로 이루어지는바, 공급대상지역의 지정과 관련하여 같은 법 제5조제2항은 피청구인이 집단에너지 공급대상지역을 지정하려면 공급대상지역 지정공고를 30일 이상 하여 해당 지역 주민의 의견을 청취하도록 규정하고 있다.

이에 따라 피청구인은 2023. 4. 6. 이 사건 사업지구의 신규 공급대상지역 지정 공고를 하였는데, 청구인의 거주지인

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□시 C읍은 공급대상지역에 포함되어 있지 않다.그리고 집단에너지사업의 허가와 관련하여 같은 법 제9조제1항에서 사업을 하려는 자는 공급구역 별로 피청구인의 허가를 받아야 한다고 규정하고, 같은 조 제2항에서 허가기준을 정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제7조는 사업허가를 신청할 때 첨부하여야 하는 서류 등을 규정하고 있을 뿐, 당해 집단에너지사업의 시행으로 영향을 받게 되는 주민 등의 의견을 듣고 이들의 동의를 받도록 하거나 집단에너지사업의 허가를 받기 이전에 환경영향평가를 하도록 하는 등의 절차에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 않다.

따라서 집단에너지사업의 허가 단계에서는 당해 사업이 주변 환경에 미치는 영향과 그 범위 등에 관하여 정확히 알기 어려운 데다가, 인근 지역 주민들이 이러한 집단에너지사업 허가 과정에 관여할 권리가 있다고 볼 수 없다.나아가 집단에너지 공급시설의 설치공사 과정에서 주민 등의 의견 청취나 환경영향평가가 이루어지는 것은 「환경영향평가법」 제22조제2항, 같은 법 시행령 제31조제2항, 별표 3 제3호마목에 따라 집단에너지사업허가를 받은 사업자가 공사계획을 수립한 후 그에 관한 피청구인의 승인을 받는 단계부터이므로, 집단에너지사업의 허가단계에서는 환경영향평가의 적법성이 문제가 될 여지가 없으므로 청구인이 환경영향평가법령에 따라 이 사건 처분과 관련하여 법률상 보호되는 이익을 가진다고 볼 수 없고, 현재 이 사건 사업의 진행 단계에서 청구인이 제출한 자료만으로는 공급대상지역 밖에 거주하는 청구인이 이 사건 처분으로 인하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다고 인정하기에 부족하다.따라서 이 사건 처분의 직접 상대방이 아닌 청구인은 이 사건 처분에 대하여 법률상 보호되는 이익이 아닌 추상적·간접적 이해관계를 가질 뿐이어서 그 무효를 구할 법률상 이익이 없는바, 이 사건 심판청구는 청구인 적격이 없는 자가 청구한 것이므로 부적법하다.

6. 결 론그렇다면 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.