부당이득금청구 거부처분 취소청구 등

1. 사건개요청구인은 2018. 7.경

○

○시와 미지급 용지(도로)보상금 지급 협의를 하여, 청구인 소유였던

○

○시

○

○동 000-00(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)에 관하여

○

○시로부터 금 139,800,000원을 받고

○

○시로 소유권이전등기를 완료하여, 현재 이 사건 토지의 소유자는

○

○시이다.청구인은 2021. 3.경 피청구인에게 이 사건 토지에 대한 도로사용료 지급청구를 하였고, 피청구인은 2021. 3. 23. 청구인에게 공익사업이 시행된 적이 없어 도로사용료 지급 불가 회신(이하 ‘이 사건 회신’이라 한다)을 하였다.

2. 당사자 주장 요지가. 청구인 주장1) 이 사건 토지는 전으로 사용되던 중

○

○시의 도시계획사업이 실시되어 도시계획지구에 포함되어 도시계획허가 경기도 고시 00-000호가 난 토지로 청구인은 2003. 2. 14.부터 이 사건 토지를 소유하다가 2018. 7.경

○

○시로부터 미지급용지 보상금을 수령하고 소유권이전등기를 해주었다.2) 이 사건 토지는 도로로 사용 중이고 도로명은

○

○0-0000이고 도로명주소는

○

○대학로 00번길이다.

○

○시는 도시계획을 하면서 도로선을 긋고 채비지도 만들며 직접 도로를 설치하였으나 토지에 대한 보상은 하지 않고 이 사건 토지를 무단으로 사용하였다.청구인은 18년 동안이나 기다리다가 2018. 7.경에

○

○시에 미지급 용지 보상금 청구를 하였고 토지보상금을 수령하였다. 그러나 당시

○

○시에서 기 발생한 도로사용료는 지급하지 않았다.이에 청구인은 2021. 3.경 피청구인에게 소멸시효를 고려하여 임료 5년치를 청구하였다.3) 피청구인은 5년간의 도로 사용료는 지급할 수 있다고 하다가 도로 사용료를 전혀 지급할 수 없다고 입장을 번복하고 있다. 즉 도로는

○

○시가 포장한 것이 아니고 도로 포장 전에 인근 주민들이 먼저 포장을 하면서 사용하였기에 이 사건 토지가 공공사업에 이용된 적이 없다는 주장이었다.그런데

○

○시 담당 공무원도

○

○대학로 00번길(이 사건 토지 포함) 도로 개설 고시 공고가 있었다는 사실을 확인하였음에도 도로 시작 부분과 끝 부분에 고시가 있지만 중간 부분(이 사건 토지)이 고시된 적이 없는 듯하여 도로사용료를 지급하지 못한다는 것으로 토지 대금은 어차피 토지 소유자가 사용을 못하기에 보상을 한 것이라고 하였다.그러나

○

○시가 예산을 들여 도로포장을 한 부분만 도로사용료를 지급하고 미리 누가 포장을 하였는지 모른다며

○

○시에서 포장을 하였다는 내용이 없다는 이유로 도로 사용료를 지급하지 못한다는 것은 공공기관의 횡포이자 사유재산 침해에 해당한다.4) 아스팔트 포장을 피청구인이 한 경우만 도로 사용료를 지급할 수 있고 포장이 안된 도로이거나 주민들이 포장을 한 도로는 사용료를 지급할 수 없다는 주장인데,

○

○시의 도시계획 고시에 의해

○

○시민들이 도로로 사용하고 있는 도로임에도

○

○시가 포장을 하지 않았다는 이유로 이제와서 도로사용료를 지급하지 못한다는 것은 이해가 되지 않는다.5) 피청구인은 사유지를 무단으로 수십년간 사용하고 토지 보상금을 청구하니 즉시 보상금을 지급하였음에도 소유권이 이전된 현재에는 도로사용료를 지급할 수 없다는 것인데 이는 받아들일 수 없다.6) 이 사건 토지는 차가 통행하고 도로 시작점은

○

○대학로 0(

○

○

○

○

○)와 끝선은

○

○로 00번길)과 만나는 도로로, 총길이 131m이고, 중간에 44번

○

○빌라,

○

○

○ 38번,

○

○공업사 40번,

○

○

○

○

○ 46번 등이 본 토지와 일직선 상에 위치한다.도로 개설 공고가 양 끝부분은 났다고 하면서도 중간 부분은 안난 것 같다는 것인데, 도로가 시작과 끝이 있고 중간을 거쳐야 차가 통행을 하는데 총 길이 131m의 도로가 시작과 끝은 시에서 공사를 하고 중간은 하지 않았다는 주장은 그 자체로 이해하기 어렵다.7) 도로 중간 부분을

○

○시에서 공사한 자료를 찾을 수 없다고 하더라도 도로 시작과 끝부분 공사를 하였음이 확인된 이상 이 사건 토지 역시

○

○시가 도로 포장공사를 한 것으로 보아야 한다.설령

○

○시가 포장공사를 하기 전에 주민들이 먼저 포장하여 사용 중이었다고 하더라도 시민들이 오랫동안 사용해 온 도로이므로 누가 처음 포장했는지에 따라 도로 사용료 지급여부를 정할 것이 아니라고 할 것이다.따라서 청구인은 피청구인에게 2018. 7. 토지대금수령일로부터 소급하여 5년간 사용료를 청구한다.8) 청구인은 이 사건 토지를 2003. 2. 14.부터 2018. 7.경까지 소유한 자로 피청구인의 청구인에 대한 도로사용료 거부처분 또는 부작위에 대해 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있다.이 사건 토지는 과거 약 45년 전 농사를 짓던 전을

○

○시에서 도시계획사업을 실시하며 도시계획지구에 포함시켜 도시계획허가 경기도 고시 00-000호가 난 토지로,

○

○시에서는 도시계획선과 채비지를 만들고 이 사건 토지를 편입하여 수십년간 시민들과 차량이 통행하는 도로로 사용하게 한 공익행위가 계속되어온 토지인데 피청구인이 이 사건 토지를 수십 년간 무상으로 사용하고 있어 청구인은 10년 전 피청구인에 대하여 손실보상을 요구하였으나, 피청구인은 예산을 확보한 후 보상하겠다고 하여 기다리다가 2018년 토지보상을 재차 요구하여 피청구인과 손실보상계약협의 후 보상금을 받고 소유권을 피청구인에게 이전하였다.손실보상협의계약서에 따르더라도 이 사건 토지가 공익사업에 편입되어 도로로 사용 중인 토지라는 것을 피청구인도 명확히 인정하고 있다.따라서 피청구인의 도로사용료 지급거절처분은 취소되어야 하고 피청구인은 청구인에게 5년간 토지사용료를 지급할 의무가 있다.

나. 피청구인 주장1) 청구인의 부당이득금청구 및 부당이득금청구 거부처분 취소청구는 「민법」제741조에 따른 부당이득금 여부를 다투는 사안으로 행정청의 처분이나 부작위 및 이에 준하는 행정작용에 대하여 제기할 수 있는 행정심판의 대상이 아니므로 이 사건 심판청구는 행정심판 청구 대상이 아니므로 각하되어야 한다.2) 청구인이 부당이득금청구 거부처분 취소를 청구하는 이 사건 토지는 경기도고시 제0000-000호

○

○ 0-000으로 신설되었으며, 경기도고시 제0000-000호에 따라

○

○ 0-000로 노선 변경 후

○

○시고시 제0000-000호 실시 고시에 의해 일부 구간 도로 개설되었다.(

○

○

○

○진입로 도로개설공사) 또한,

○

○시고시 제0000-00호에 의해

○

○ 0-0000로 변경되었고,

○

○시고시 제0000-0호 실시인가에 의해 일부구간 도로 개설(

○

○0동

○

○

○

○대학교입구 소방도로개설공사)되었고 이후 실시고시는 없다(을제1호증 도로고시 자료 참조).3) 설령 청구가 적법하다고 하더라도, 이 사건 토지는 피청구인이 공익사업을 시행한 적이 없어 미지급용지 보상 요건에 해당하지 않는다. 그러나 이 사건 토지가 도시계획도로에 포함되어 있어 향후 행정목적 활용계획이 있는 것으로 판단되고 공공의 통행에 사용되고 있어 청구인의 개인 재산권 행사가 어려운 사정이 있는 것을 감안하고, 가까운 시일 내에 이 사건 토지에 대한 새로운 공익사업이 시행되어 토지보상을 받을 수 있는 가능성도 보이지 않아 주민 재산권 보호 차원에서 미지급 보상하여

○

○시로 소유권 이전함이 타당하다고 검토되어 감정평가(2회) 실시하여 보상협의 후 2018. 7.경 손실보상계약 체결하여 보상금(금139,800,000원)을 지급하고 이 사건 토지를

○

○시가 매입한 것이다.(을제2호증 보상금 지급에 관한 자료 참조) 따라서 위와 같이

○

○시가 이 사건 토지를 매입하였다고 하여 이 사건 토지가 공익사업 등에 사용된 것을 의미하는 것은 아니므로 피청구인이 청구인에게 부당이득금 지급의무는 없다.따라서 이 사건 심판청구는 각하 또는 기각되어야 한다.

3. 이 사건 심판청구의 적법 여부가. 관계법령【행정심판법】제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다.2. “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다.3. “재결(裁決)”이란 행정심판의 청구에 대하여 제6조에 따른 행정심판위원회가 행하는 판단을 말한다.4. “행정청”이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말한다제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다.② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다.제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다.

처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다.② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다.③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다.

나. 판 단1) 인정사실이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 회신, 등기부등본 등을 종합하면 다음과 같은 사실이 인정된다.가) 청구인은 이 사건 토지의 종전 소유자로, 2018. 1.경 피청구인에게 이 사건 토지에 대한 미지급용지 보상민원을 제기하였다.이에 피청구인은 청구인으로부터 이 사건 토지를 금 139,800,000원에 매수하기로 하고, 2018. 7. 9. 공공용지의 협의취득을 원인으로 소유권이전등기를 마쳤다. 이후 이 사건 토지는

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○시 소유로

○

○동 000-00번지에 합병되었다.나) 이 사건 토지의 지목은 2018. 8. 7. 이전에는 전이었고, 이후에는 도로이다.다) 청구인은 2021. 3. 18.경 피청구인에게 이 사건 토지에 대한 2018년 이전 5년 사용료(임료)지급청구를 하였고, 이에 피청구인은 같은 해 3. 23. 청구인에게 ‘ 이 사건 토지는 도로개설 등 공익사업이 시행된 적이 없고, 현황으로 봤을 때 주변 건축물 공사 시 건축 진입로 용도로 건축주들이 포장한 것으로 보이므로 부당이득금 청구대상에 해당하지 않는다’는 취지로 이 사건 회신을 하였다.2) 본안 판단을 하기에 앞서 이 사건 심판청구의 적법 여부를 살펴본다.청구인은 이 사건 토지가 청구인 소유였던 2018. 7. 8. 이전 피청구인이 이 사건 토지를 도로로 사용하였으므로 이에 대한 도로 사용료 지급청구를 하였으나, 피청구인이 이를 거부하였으므로 위 거부처분을 취소하고, 도로사용료 지급의무 이행을 청구하는 취지의 이 사건 행정심판을 제기하였다.「행정심판법」 제3조 제1항에서는 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다고 규정하고 같은 법 제2조 제1호에서는 “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 규정하고 있다.

따라서 행정심판의 대상적격을 갖기 위해서는 행정처분에 해당하여야 할 것이다.그리고 행정청이 국민으로부터 어떤 신청을 받고서 그 신청에 따르는 내용의 행위를 하여 그에 대한 만족을 주지 아니하고 그 신청된 내용의 행위를 하지 않을 뜻을 표시하는 이른바 거부처분도 행정처분의 일종으로서 행정심판의 대상이 되지만, 이 경우 그 거부행위가 행정처분이 된다고 하기 위하여는 국민이 행정청에 대하여 그 신청에 따른 행정행위를 해 줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 하며, 이러한 근거 없이 한 국민의 신청을 행정청이 받아들이지 아니한 경우에는 이를 행정처분이라고 할 수 없다(대법원 1995. 5. 26. 93누21729 판결 참조).청구인이 피청구인에게 청구한 것은 무단으로 이 사건 토지를 사용한 것을 이유로 한 부당이득반환청구로서 이는 당사자소송으로 다투는 것은 별론으로 하고 이를 처분에 대한 신청으로 보기는 어렵다고 할 것이다.

따라서 청구인에게 위 청구에 따른 행정행위를 해줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상 권리가 있다고 보기 어렵고, 그렇다면 이를 거부한 이 사건 회신 역시 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사에 대한 거부라고 보기 어렵다.따라서 이 사건 심판청구 중 취소청구 부분은 처분이 아닌 것에 대한 취소를 구하는 것으로 부적법하고, 의무이행심판청구 부분 역시 처분을 구할 법규상 또는 조리상 권리가 있다고 보기 어려워 법률상 이익이 없어 부적법하다.

4. 결 론그렇다면, 이 사건 심판청구는 모두 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.