1. 사건개요피청구인이 2011. 10. 10. ◁◁ 고시 제2011-356호로 청구인
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■ 소유의 ◁◁
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▷시
●면 ▼리 231-1번지, 231-2번지, 231-4번지, 231-5번지, 231-6번지, 231-7번지, 231-8번지 토지 9,078㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 용도지역을 계획관리지역에서 생산관리지역으로 지정하는 내용이 포함된 도시관리계획결정을 고시(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장청구인들은
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▷시 도시관리계획변경(용도지역) 결정(변경)(안) 열람공고 당시 이 사건 토지가 계획관리지역으로 되어 있음을 확인하였고, 청구인 ???은 이를 확인하고 공장을 설립하기 위하여 이 사건 토지를 소유자인
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■으로부터 매수하였으나 피청구인은 이 사건 토지의 용도지역을 생산관리지역으로 변경하여 이 사건 처분은 현재 이용되고 있는 토지상황이 반영되지 않았고 인접 토지와 형평성이 맞지 아니하여 위법·부당하므로 취소되어야 하고 이 사건 토지를 계획관리지역으로 지정해야 한다.
3. 피청구인 주장가. 이 사건 토지에 인접한 토지는 농업생산을 위하여 관리한 농지이고 바로 연접된 토지는 농림지역으로 관리해 오고 있어 피청구인은 토지이용현황, 주변 용도지역과 관계, 관리지역 세분화 기준 등을 종합검토하고 관계기관과 협의 및 충청남도 도시계획위원회 심의에 따라 이 사건 토지를 포함한 주변 농경지에 대하여 생산관리지역으로 지정하였으므로 청구인의 주장은 받아들일 수 없다.
나. 도시관리계획은 한정된 국토에서 공공의 이익과 형평성 등을 감안하여 개별토지에 관한 이용 및 개발을 전적으로 토지소유자의 요구나 자율에만 맡겨 둘 수 없는 사항이며, 청구인의 주장이 받아들여 진다면 엄청난 혼선과 행정 신뢰도 저하, 형평성 등 측면에서 문제가 야기 될 것이므로 이 사건 심판청구는 각하되어야 한다.
4. 관계법령구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2011. 9. 16. 법률 제11060호로 개정되기 2012. 4. 15. 시행되기 전의 것) 제24조, 제28조, 제29조, 제30조, 제36조, 제76조, 제77조, 제78조행정심판법 제2조, 제4조, 제9조5. 인정사실청구인과 피청구인이 제출한 부동산매매계약서 및 공장건축설계도, 지적도, 토지대장, 아산시 도시관리계획입안 주민공람도, 입체지도, 토지이용계획확인서, 각 열람·공고, 아산 도시관리계획 결정 고시문, 용도지역 결정도, 제2종지구단위계획 변경 결정고시문, 등 각 사본과 심판청구서 및 답변서의 기재내용을 종합해 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인
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■은 이 사건 토지의 소유자이고, 청구인 ???은 이 사건 토지에 공장을 설립하기 위하여 2011. 5. 2. 청구인 이창목과 매매계약을 체결하고 계약금 등을 지급하였다.나.
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▷시장은 이 사건 토지의 용도지역이 계획관리지역으로 된
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▷시 도시관리계획 결정(변경) (안)에 대하여 ??투데이 등 일간신문에 2010. 3. 8.부터 같은 해 3. 26.까지, 2010. 10. 25.부터 같은 해 11. 12.까지, 2011. 4. 11.부터 같은 해 4. 25.까지 총 3차에 걸쳐 공고하고 열람케했으며 주민의견 청취를 하였다.다.
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▷시장이 2011. 5. 9. 피청구인에게
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▷시 도시관리계획 결정(보완) 변경을 신청하자, 피청구인은 관련부서와 협의하고 ◁◁ 도시계획위원회 심의를 거쳐 2011. 10. 10. 이 사건 처분을 하였다.
라. 이 사건 토지 중 지목이 ‘대지’인 토지는 231-2번지(942㎡), 231-5번지(698㎡), 231-7(796㎡)번지이고(지목이 대지인 토지면적의 합계는 2,436㎡이다), 지목이 ‘양어장’인 토지는 231-4번지, 231-8번지이며, ‘유지’는 231-1번지이고, ‘도로’는 231-6번지이다(대지이외 토지면적의 합계는 6,642㎡이다).마. 이 사건 토지 중 일부는 밭으로 이용되고 있고, 지목이 양어장인 토지는 원래 토지이용 목적대로 사용관리 되지 않아 잡풀이 무성한 상태이다.
바. 이 사건 토지의 남북에 위치한 토지들은 지목이 ‘답’이거나 ‘전’이며 현재 농경지로 이용되고 있고, 서쪽에는 산이 있으며 동쪽은 공장이 있으나 ‘구국도 45호선’에 의해 이 사건 토지와는 분리되어 있고 공장주변은 지목이 ‘임야’이다.
6. 이 사건 심판청구의 적법여부가. 청구인 정수열의 심판청구에 관한 판단1) 「행정심판법」 제4조제1호에 의하면, 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분의 취소 또는 변경을 하는 심판이라고 되어 있고, 같은 법 제9조제1항에 의하면, 취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 되어 있는바, 여기서 말하는 법률상 이익은 당해 처분의 근거 법률이나 관계 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하는 것이다.2) 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다, 이하 같다) 제76조, 제77조 및 78조에 의하면, 지정된 용도지역 안에서는 건축물 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모, 건폐율 및 용적률 등에 있어 토지소유자 등의 권리행사에 대하여 일정한 제한을 하고 있는 바, 관리지역 지정의 고시는 보전관리지역 안의 토지소유자 등에게 권리 내지 법률상 이익을 개별적이고 구체적으로 제한하는 효과를 발생시키는 처분이라고 할 것이나, 청구인 정수열은 이 사건 관리지역 안의 토지를 소유한 자가 아니고 단지 이 사건 토지를 매수하려는 자에 불과하여 이 사건 보전관리지역 지정의 고시로 인해 토지에 대한 권리 내지 법률상 이익을 개별적이고 구체적으로 규제받게 된다고 할 수 없고, 청구인 ???이 입었다고 주장하는 손해는 매매계약당사자사이에 손해배상, 계약해제 등의 문제에 불과하여, 청구인 ???은 이 사건 보전관리지역 지정고시의 취소를 구할 법률상 이익이 인정된다 할 수 없으므로, 청구인 ???의 심판청구는 부적법하다 할 것이다.
나. 청구취지 2.에 대한 판단1) 「행정심판법」 제4조제3호에 의하면, 의무이행심판은 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 심판을 말한다고 되어 있고, 「행정심판법」 제2조제1항 및 제2항의 규정에 의하면, “처분”이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있으며, “부작위”라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 것으로 되어 있고, 의무이행심판의 대상인 거부처분이나 부작위가 성립하기 위해서는 먼저 신청에 따른 일정한 처분을 요구할 수 있는 권리를 가진 당사자가 행정청에 대하여 일정한 처분을 신청하고 이러한 신청에 대해 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는 행정청이 이를 거부하거나 아무 것도 하지 아니하는 상태가 존재하여야 할 것이다.2) 국토계획법 제29조 및 제30조에 따르면, 도시관리계획은 시?도지사가 직접 또는 시장?군수의 신청에 의하여 결정(자치구가 아닌 구가 설치된 시의 경우에는 해당 시장이 직접 결정)하거나 국토해양부장관(법 제40조의 규정에 의한 수산자원보호구역의 지정 및 변경에 관한 도시관리계획은 농림수산식품부장관)이 소정의 절차를 거쳐 결정할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제36조에 따르면, 국토해양부장관, 시?도지사 또는 대도시 시장은 용도지역의 지정 또는 변경을 도시관리계획으로 결정하거나 용도지역을 도시관리계획결정으로 다시 세분하여 지정하거나 이를 변경할 수 있다고 되어 있을 뿐 주민이 도시관리계획 결정권자에게 도시관리계획의 결정 및 그 변경에 대하여 어떠한 신청을 할 수 있다는 규정이 없고, 달리 주민이 도시관리계획의 결정권자에게 그 결정 또는 변경을 신청할 조리상의 권리가 있다고 볼만한 사정도 보이지 아니할 뿐만 아니라 신청권 유무를 논하기 전에 청구인이 피청구인에게 국토계획법 소정의 도시관리계획의 결정 및 그 변경을 신청한 사실도 없으므로, 이 사건의 경우 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분 또는 부작위가 성립한다고 볼 수는 없다 할 것이다. 따라서 이 부분 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 것에 대하여 제기된 부적법한 심판청구이다.
7. 이 사건 처분의 위법?부당 여부가. 국토계획법 제24조, 제28조, 제29조, 제30조 및 제36조에 의하면, 시?도지사는 도시관리계획결정으로 기존 관리지역을 보전관리지역, 생산관리지역 및 계획관리지역으로 다시 세분하여 지정하거나 이를 변경할 수 있고, 시장 또는 군수는 도시관리계획을 입안하여 주민의 의견과 해당 지방의회의 의견을 들은 후 시?도지사에게 도시관리계획의 변경결정을 신청하며, 시?도지사는 신청된 도시관리계획안에 대하여 시?도도시계획위원회의 심의를 거친 후 도시관리계획을 결정하도록 되어 있다.
나. 청구인
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■은 이 사건 처분이 이 사건 토지의 현재 이용상황이 반영되지 않았고 인접토지와 형평에 맞지 않으므로 위법·부당하다고 주장하지만, 위 인정사실에 따르면 45번 구국도를 경계로 이 사건 토지에 인접한 토지는 대부분 농경지로 이용되거나 산이며, 이 사건 처분에 불구하고 이 사건 토지는 종래용도로 사용가능한 점, 청구인들이
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▷시장의 도시관리계획 입안을 확인하고 토지를 매매하였다고 주장하나 이는 입안제도의 성격상 (안)에 불과하여 단순한 기대에 지나지 않는 점(대법원 2010. 5. 27. 선고 2009다94841 판결 등 참조), 피청구인은 위 도시관리계획 결정(변경) (안)에 대하여 관계부처의 협의와 ◁◁도시계획위원회의 심의를 거쳐 이 사건 처분을 하였는바, 국토계획법에 의하여 행하는 도시관리계획결정 및 변경결정은 관계 행정청이 법령의 범위 내에서 도시의 건전한 발전과 공공복리의 증진을 위해 도시정책상의 고도의 전문적?기술적 판단을 기초로 하여 그 재량에 의하여 행하는 것으로서 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 중요한 사항을 누락하였다거나, 그 밖에 달리 이 사건 처분에 내용상 절차상 하자가 있었다고 인정될 만한 객관적인 입증자료가 보이지 아니하는 점 등을 고려할 때, 피청구인이 이 사건 토지의 용도지역을 계획관리지역에서 생산관리지역으로 세분하여 지정한 이 사건 처분이 위법?부당하다고 할 수 없다.결 론그렇다면 청구인들의 청구 중 청구인 ???의 청구 및 청구인
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■의 청구취지 2에 대한 청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 각하하기로 하고, 청구인
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■의 나머지 청구는 주장을 인정할 수 없으므로 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
