농업생산기반시설 사용신청 거부처분 취소청구

1. 사건개요청구인은 피청구인이 관리하는 농업생산기반시설인

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○ 용수로 내 ‘

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○리 1707번지 중 10㎡’(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)를 같은 리 산27번지의 산림경영을 위한 진출입로로 사용할 목적으로 2025. 10. 1.경 피청구인에게 농업생산기반시설 사용신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 피청구인은 청구인의 목적 외 사용으로 타인의 권리나 재산권 침해, 분쟁 유발 또는 민원 발생 우려가 현저하다는 이유로 「농업생산기반시설 사용허가지침」(이하 ‘이 사건 지침’이라 한다) 제6조제1항제7호에 따라 2025. 10. 23. 이 사건 신청을 거부(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.

2. 청구인 주장가. 청구인은

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○리 1707번지 국유지에 구거가 설치되기 이전부터 이 사건 신청지를 산27번지의 통행로로 사용하였으나, 이 사건 신청지와 접한

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○리 803번지, 804번지 토지소유자가 여러 차례 절토 등 형질변경을 하고 바리케이트 등을 설치하여 통행로를 무단점유하는 등 불법행위를 하고 있음에도 피청구인은 이를 방치하고 있다.나. 「민법」 제219조제1항에 통로가 없는 토지소유자의 주위토지통행권이 규정되어 있는 점, 2022년경

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○리 산27번지의 재선충방제사업 시에도 이 사건 신청지가 작업자의 통행로로 사용되었던 점, 민원 발생의 우려는 피청구인이 시설관리자로서의 의무를 제대로 이행하지 않아 발생한 문제인 점 등을 고려해볼 때, 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다.

3. 관계법령농어촌정비법 제18조, 제23조농어촌정비법 시행령 제31조4. 인정사실청구인과 피청구인이 제출한 이 사건 신청서, 항공사진, 등기사항전부증명서(토지), 농업생산기반시설 사용허가승인, 이 사건 처분서 등에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

가. 청구인의 2025. 10. 1. 자 이 사건 신청서는 다음과 같이 기재되어 있다.- 다 음 -ㅇ 사용시설(시설명 :

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○ 용수로)- 위치 :

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○리 1707번지(803번지, 805-1번지 접합부분)- 사용면적 : 10㎡ㅇ 사용목적 : 산림경영을 위한 산(산27번지) 진출입로ㅇ 사용방법 : 인근 경작자의 무단점유 영구시설물(바리케이트) 철거 후 기 설치된 복개 개거를 그대로 사용ㅇ 사용기간 : 2025. 10. 1. ~ 2028. 9. 30.나. 항공사진에 따르면 이 사건 신청지 및 인근 토지의 위치는 다음과 같다. 국유지인

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○리 1707번지(구거, 적색선 내부)와 산27번지는 접하지 않고, 산27번지를 통행하기 위해서는 인접한 803번지 또는 804번지를 경유하여야 한다.- 다 음 -(지도 생략)다. 등기사항전부증명서(토지)에 따르면

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○리 산27번지(임야, 38,678㎡)의 소유주는 청구 외 이

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○이다.

라. 피청구인은 2018. 12. 27.

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○리 804번지 토지소유주에게 창고 진출입로 목적으로

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○리 1707번지 92㎡의 사용허가(승인기간: 2018. 2. 1. ~ 2028. 1. 31.)를 하여 복개교가 설치되었고, 이 사건 신청지는 위 사용면적에 포함된다.

마. 피청구인은 2025. 10. 23. 청구인에게 이 사건 신청지의 목적 외 사용으로 타인의 권리나 재산권 침해, 분쟁 유발 또는 민원 발생 우려가 현저하다는 이유로 이 사건 지침 제6조제1항제7호에 따라 이 사건 처분을 하였다.

바. 피청구인 공사 정관 제50조제1항·제6항에 따르면, 공사는 「농어촌정비법」 제23조에 따라 공사가 관리하는 농업생산기반시설이나 용수를 본래 목적 외의 목적으로 사용하거나 다른 사람에게 사용하게 할 수 있고, 사용허가와 관련하여 필요한 사항 등 세부 기준은 사장이 정하며, 이에 따라 제정된 이 사건 지침 제6조(사용허가 제한)제1항제7호에 따르면 시설관리자는 신청자의 목적 외 사용으로 타인의 권리나 재산권 침해, 분쟁 유발 또는 민원 발생 우려가 현저하여 사용허가가 곤란하다고 판단하는 경우에는 사용허가를 할 수 없다.

5. 이 사건 처분의 위법·부당 여부가. 관계법령의 내용1) 「농어촌정비법」 제18조제1항, 제23조제1항에 따르면, 농업생산기반시설관리자는 농업생산기반시설에 대하여 항상 선량한 관리를 하여야 하고, 농업생산기반시설관리자가 농업생산기반시설이나 용수를 본래 목적 외의 목적에 사용하려 하거나 타인(他人)에게 사용하게 할 때에는 시장·군수·구청장의 사용허가를 받아야 하되, 농업생산기반시설관리자가 한국농어촌공사인 경우와 농업생산기반시설의 유지·관리에 지장이 없는 범위에서 대통령령으로 정하는 경미한 사항인 경우에는 그러하지 아니하다.2) 「농어촌정비법 시행령」 제31조제2항에 따르면, 법 제23조제1항 단서에 따라 한국농어촌공사가 관리하는 농업생산기반시설이나 용수를 본래 목적 외의 목적으로 사용하려는 자는 목적 외 사용의 사유, 목적 외 사용의 대상이 될 농업생산기반시설 또는 용수의 양, 목적 외 사용의 내용·방법 및 기간, 목적 외 사용자의 주소와 성명 또는 명칭의 사항이 포함된 농림축산식품부령으로 정하는 사용신청서를 한국농어촌공사에 제출하여야 하고, 한국농어촌공사가 관리하는 농업생산기반시설이나 용수의 사용에 관한 사항은 한국농어촌공사 정관으로 정한다.

나. 판 단1) 이 사건 처분의 법적 성격위 관계법령에 따르면, 농업생산기반시설은 농지보전 또는 농업생산 등 본래 목적에 이용되도록 관리되어야 하고, 그 본래 목적 이외의 사용은 원칙적으로 금지되는 것으로 보아야 하므로, 「농어촌정비법」 제23조제1항이 정한 목적 외 사용허가는 원칙적으로 금지되는 행위를 예외적으로 할 수 있도록 해주는 강학상 ‘특허’에 해당한다고 보아야 하고, 농어촌정비법령이 목적 외 사용허가 신청서에 기재할 사항만을 규정하고 있는 것은 그 허가권자로 하여금 목적 외 사용허가 신청의 구체적 내용과 당해 농업생산기반시설의 현황, 허가 시 본래 목적의 사용이 제한되는 정도 등을 고려하여 허가 여부를 결정하도록 하기 위한 것으로 보이며, 「농어촌정비법」 제23조제2항이 사용허가는 그 본래의 목적 또는 사용에 방해가 되지 아니하는 범위에서 하여야 하도록 규정한 것도 그 허가권자에게 목적 외 사용허가로 인하여 농업생산기반시설의 본래 목적의 사용이 방해받아서는 아니 된다는 제한을 부과한 것으로 해석될 뿐, 그 본래의 목적 또는 사용에 방해가 되지 아니하는 경우 언제나 허가를 하도록 한 규정으로 해석하기 어려우므로, 「농어촌정비법」 제23조제1항이 정한 농업생산기반시설의 목적 외 사용허가는 그 법적 성격이 재량행위라고 보아야 한다.2) 재량권의 일탈·남용 여부가) 「농어촌정비법」 제23조제1항 단서, 같은 법 시행령 제31조제2항은 피청구인이 농업생산기반시설의 사용에 관한 사항을 피청구인의 정관으로 정하도록 위임하였고, 피청구인의 정관 제50조에 사용허가와 관련하여 필요한 사항 등 세부기준은 사장이 정하도록 되어 있으므로, 피청구인은 이 사건 지침의 수립을 통하여 농업생산기반시설의 사용허가에 관한 재량권을 행사하였다고 볼 수 있다.

이 사건 지침 제6조제1항제7호는 ‘신청자의 목적 외 사용으로 타인의 권리나 재산권 침해, 분쟁 유발 또는 민원 발생우려가 현저하여 사용허가가 곤란하다고 시설관리자가 판단한 경우’에는 사용허가를 할 수 없도록 규정하고 있는바, 이러한 사용허가 제한요건이 법령에 위반되거나 그 내용 자체로서 비합리적이거나 부당하다고 볼 수 없으므로 이에 따라 이루어진 판단은 적법·타당하다고 할 것이다.나) 위 인정사실에 따르면 청구인은

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○리 산27번지 임야의 진출입로로 사용할 목적으로 이 사건 신청지의 사용신청을 하였으나, 우선 청구인은 산27번지의 토지소유자가 아닌 것으로 확인되는 점, 산27번지로 진출입하기 위해서는 인접한 803번지 또는 804번지를 경유하여야만 하나 현재 803번지 및 804번지 토지소유자가 산27번지로의 통행을 허용하고 있지 않으므로, 청구인이 이 사건 신청지의 사용허가를 받는다 하더라도 인접 토지소유자의 동의 없이는 산27번지를 통행할 수 없는 점, 현재 이 사건 신청지가 포함된

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○리 1707번지(구거) 92㎡는 이미 804번지의 창고 진출입로로 사용허가되어 있는 점 등을 종합해볼 때, 피청구인이 청구인에게 이 사건 신청지의 목적 외 사용을 허가할 경우 타인의 권리나 재산권 침해, 분쟁 유발 또는 민원 발생 우려가 현저하다고 할 것이고, 달리 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 재량권을 일탈·남용하였다고 볼만한 사정도 없으므로 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다.

6. 결 론그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.