24개 사업자 발주 플라스틱 파렛트 입찰 관련 20개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건 관련 한국프라스틱(주)의 이의신청에 대한 건

이의신청인 한국프라스틱 주식회사의 이의신청을 기각한다.

1. 원심결 내용1 이의신청인 한국프라스틱 주식회사(이하 '이의신청인’이라 한다) 및 다른 17개 사업자이의신청인을 제외한 원심결의 피심인으로, ㈜골드라인, ㈜골드라인파렛텍, ㈜구광, 대림플라텍㈜, ㈜덕유, ㈜동신프라텍, 삼화플라스틱㈜, ㈜신창앨엔씨, 에이치플러스에코㈜, 에이치피엠㈜, 엔디케이㈜, 엔피씨㈜, ㈜이건그린텍, ㈜이투비플러스, 태성아이엔티㈜, 한국파렛트풀㈜, 및 ㈜현대리바트(이하 '주식회사’는 생략한다)를 말한다.

이하 이의신청인을 포함하여 원심결의 피심인 모두를 지칭하는 경우에는 '피심인들’이라 하고, 다른 17개 사업자만을 지칭할 때에는 '다른 피심인들’이라 한다.공동행위 관련 조사대상 20개사 중 2개사는 무혐의 조치하여 원심결의 피심인은 이의신청인을 포함하여 총 18개사이다.들은 2017년 9월부터 2024년 4월까지 대림산업 주식회사 및 디엘케미칼 주식회사 등 총 23개사대림산업㈜ 및 디엘케미칼㈜, 롯데엠시시㈜, 롯데칠성음료㈜, 롯데케미칼㈜, 삼성전자로지텍㈜, ㈜삼양홀딩스, ㈜서브원, 서울우유협동조합, 에쓰-오일㈜, 에이치디현대오일뱅크㈜, ㈜엔투비, ㈜엘지생활건강, 오씨아이㈜, 울산피피㈜, 제주특별자치도개발공사, 지에스칼텍스㈜, 태광산업㈜, ㈜하이랜드이노베이션, 한화솔루션㈜, 한화토탈에너지스㈜(구 한화토탈㈜), 행복나래㈜, 현대글로비스㈜ 및 ㈜현대리바트(이하 '주식회사’는 생략한다)를 말한다.가 실시한 총 165건의 플라스틱 파렛트'파렛트(Pallet)’란 기업 등의 물류 관리 과정에서 낱개의 여러 화물을 하나로 묶어 운송하기 위해 깔판처럼 쓰이는 자재를 말하며, '화물 운반대’로도 불린다.

원심결과 관련된 파렛트는 모두 합성수지(플라스틱의 원재료)를 원료로 사용한 '플라스틱 파렛트’이다.구매 입찰에 참가하면서 사전에 낙찰예정자 또는 투찰가격 등을 합의하고 이를 실행하였다(이하 '23개 사업자 발주 입찰 관련 공동행위’원심결 의결서 299 ∼ 302쪽 참조. 원심결은 발주처별로 입찰방식, 입찰 참가자, 제품의 사양, 합의에 참여한 구성원, 합의에 이르는 방법 등이 상이하고, 구체적 합의도 각 발주처 단위로 이루어졌으므로, 23개사 각 발주처별로 하나의 공동행위로 보았다.라 한다).2 또한, 이의신청인 및 피심인 골드라인파렛텍, 구광, 엔디케이, 엔피씨 4개사는 2020년 6월 농협경제지주 주식회사가 발주한 1건의 파렛트 구매 입찰에 참가하면서 사전에 낙찰예정자 또는 투찰가격 등을 합의하고 이를 실행하였으며, 이어서 2020년 7월부터 2024년 5월까지 이루어진 농협경제지주와의 파렛트 거래와 관련하여 골드라인파렛텍만 제품을 납품하도록 할 것을 합의하고 실행하였다(이하 '농협경제지주 관련 거래상대방 제한 등 공동행위’라 하며, 23개 사업자 발주 입찰 공동행위와 함께 '원사건 공동행위’라 한다).3 한편, 이의신청인은 23개 사업자 발주 입찰 관련 공동행위 중 13개사'대림산업 및 디엘케미칼’, '롯데엠시시’, '롯데케미칼’, '삼양홀딩스’, '서브원’, '에쓰-오일’, '에이치디현대오일뱅크’, '엔투비’, '오씨아이’, '제주특별자치도개발공사’, '지에스칼텍스’, '하이랜드이노베이션’ 및 '현대글로비스’를 말한다.의 발주 입찰 관련 공동행위 및 농협경제지주 관련 거래상대방 제한 등 공동행위에 가담하였다(이하 '이의신청인의 공동행위’라 한다).4 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)는 원사건 공동행위가 ① 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 제40조 제1항 제4호 및 제8호 또는 ② 구 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 제19조 제1항 제8호피심인들의 합의에 기한 실행행위가 종료된 날이 각기 다르므로 부당한 공동행위 종료 당시 시행되고 있던 법령인 ① 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(개정 2020. 12. 29. 법률 제17799호, 개정 2021. 12. 28. 법률 제18661호, 개정 2023. 6. 20. 법률 제19510호, 개정 2024. 2. 6. 법률 제20239호) 제40조 제1항 제4호 및 제8호 또는 ② 구 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(개정 2018. 9. 18. 법률 제15784호, 개정 2020. 2. 11. 법률 제16998호, 개정 2020. 5. 19. 법률 제17290호) 제19조 제1항 제8호를 각각 적용하였다.에 위반된다고 판단하고 원심결에서 이의신청인에 대해

기재와 같이 시정명령 및 과징금 납부명령을 부과하였다.

2. 이의신청 이유 및 판단가. 일부 발주처에 대한 공동행위의 경우 이의신청인의 위법성의 정도가 낮다는 주장5 이의신청인은 다음과 같은 이유로 '대림산업 및 디엘케미칼’, '오씨아이’ 발주 입찰 관련 공동행위(이하 '2개 공동행위’라고 한다)의 경우 2개 공동행위에 가담한 다른 피심인들 및 2개 공동행위를 제외한 이의신청인의 공동행위에 비하여 위법성의 정도가 높지 않으므로, 부과기준율이의신청인의 공동행위는 전부 구 「과징금부과 세부기준 등에 관한 고시」(개정 2021. 12. 29. 공정거래위원회고시 제2021-50호를 말한다.

이하 '21년 고시’라 한다)를 적용하였다.을 원심결의 4.0%보다 낮게 적용하여야 한다고 주장한다.6 구체적으로 ① 이의신청인은 이미 다른 피심인들이 형성한 공동행위에 제한적으로 가담한 것에 불과하고 합의를 주도하지 않았으며, 단지 이의신청인은 피심인 이건그린텍원심결 12 ∼ 13쪽 참조. 파렛트를 직접 제조하여 판매하는 '제조사’인 이의신청인과 달리 이건그린텍은 파렛트를 직접 제조하지 않고 이의신청인으로부터 매입하여 판매하는 '유통사’이다.의 납품단가 및 납품물량을 확인하기 위하여 공동행위에 가담해 투찰가격만을 공유하였다고 주장한다.

또한 ② 이의신청인이 이건그린텍에게 납품한 매출액은 2개 공동행위와 무관하게 발생하였을 제조매출에 해당하기 때문에 위법성의 정도가 높지 않다고 주장한다.7 살피건대, 이의신청인의 주장은 다음과 같은 점에서 타당하지 않다.8 첫째, 부과기준율은 일반적으로 공동행위 자체의 내용 및 정도에 따라서 적용된다고 보는 것이 타당하다. 과징금 산정 시 기본 산정기준을 도출하는 과정에서 적용하는 부과기준율은 위반사업자가 가담한 공동행위 자체의 내용 및 정도에 따라서 결정하면 되는 것이지, 위반사업자별로 공동행위의 가담 정도, 역할 분담 내역 등까지 고려하여 부과기준율을 위반사업자마다 다르게 결정해야 하는 것은 아니다.

즉, 부과기준율 산정의 기초가 되는 '피해규모/부당이득’ 항목과 '관련매출액’ 항목은 공동행위 전체를 기준으로 판단하여야 한다.서울고등법원 2017. 9. 14 선고 2017누47177, 47917, 48101 판결(각 고법 확정) 및 서울고등법원 2023. 8. 31. 선고 2021누75124 판결 참조(상고 각하로 확정)9 아울러 공정거래법상 부당한 공동행위는 합의로써 성립하고 구체적인 실행행위를 요하는 것이 아니며, 입찰담합은 응찰하지 아니하는 방법으로도 가담할 수 있다.서울고등법원 2021. 8. 12. 선고 2020누61531 판결(파기환송심 확정) 참조또한 사후적으로 입찰에 들러리 참여를 하였다고 하더라도 낙찰예정자가 실제로 낙찰을 받기 위해서는 낙찰예정자와 이를 제외한 들러리 업체가 모두 계획에 따른 입찰 참여를 하여야 하는 것이므로, 그 구체적인 개별 행위를 떼어 별개로 평가할 수 없고 전체 부당한 공동행위에 가담한 책임을 면할 수 없다고 보며,서울고등법원 2016. 6. 30. 선고 2014누7543 판결(고법 확정) 참조특히 일련의 입찰담합 중 일부 입찰담합에만 가담하였다고 하여 다른 사업자와 같은 부과기준율을 적용한 것에 재량권을 일탈하거나 남용한 위법이 있다고 할 수 없다.서울고등법원 2019. 6. 27. 선고 2018누35379 판결(대법원 2019. 10. 31.자 2019두46916 판결로 확정) 참조10 따라서 이의신청인의 공동행위에 대해서도 부과기준율을 적용할 때 가담 정도, 주도 여부 등 이의신청인의 개별적 사정을 고려하여야 한다는 이의신청인의 주장(①)은 이유 없다.한편 2개 공동행위에 소극적으로만 가담하였다는 이의신청인의 주장 또한 인정하기 어렵다.

구체적으로 원심결에서 확인할 수 있듯이 이의신청인은 이건그린텍을 대신하여 투찰가격을 합의하는 등 직접 공동행위에 가담하였다(원심결 의결서 32 ∼ 38, 180 ∼ 187쪽 참조). 또한 이의신청인이 입찰 건에서 탈락 내지 응찰하지 아니한 들러리 사업자에 해당하였던 경우 산정기준을 감액함으로써 그 사정을 당연히 관련매출액 산정 단계에서 반영하였다(원심결 의결서 338 ∼ 342쪽 참조).11 둘째, 제조매출에 대한 이의신청인의 주장(②)도 인정하기 어렵다.

'부당이득’은 '위반행위로 인해 취득한 이익으로서, 위반사업자가 위반행위로 인하여 직접 또는 간접적으로 얻은 경제적 이익’을 의미한다.21년 고시 Ⅱ. 10. 참조이때 입찰의 기초가격이 인상되지 아니하였더라도 입찰담합으로 인하여 입찰물량의 일부를 낙찰 받아 안정적으로 매출을 증가시키는 것 등도 경제적 이익의 취득으로 본다.대법원 2008. 8. 21. 선고 2006두12104 판결 참조12 피심인들은 원사건 공동행위에서 경유매출원심결 의결서 23쪽 참조.

공동행위의 이익을 공유하는 파렛트 업계 특유의 정산방식으로, “합의 가담자 중 최종 납품할 낙찰예정자와 파렛트를 생산 또는 조달할 사업자를 정하고, 나머지 합의 가담자들이 중간에서 세금계산서를 발행하여 제품을 사고파는 방식의 유통구조를 형성하여 매출을 공유하는 것”을 의미한다.

을 실행함으로써 낙찰예정자가 아닌 들러리 사업자들까지 낙찰을 통해 발생한 매출의 일부를 획득할 수 있었고, 이는 입찰에서 정상적인 경쟁을 하지 않아도 각 업체가 일정한 매출을 확보할 수 있는 상황을 만들어주었다는 점에서 경유매출 또한 부당이득에 해당한다.원심결 의결서 297쪽 참조13 이의신청인은 제조매출의 경우 2개 공동행위와 무관하다고 주장하나, 경유매출 구조는 제조사의 마진 수취까지 포함하는 점, 이의신청인은 합의에 직접 개입하여 몇몇 품목에 대한 경유매출을 얻는 한편 이건그린텍과 다른 합의 가담자들 사이의 경쟁을 방지함으로써 담합의 이익을 얻은 점원심결 의결서 33 ∼ 36, 180 ∼ 187쪽 참조.등을 고려하면 제조매출에 대한 이의신청인의 주장(②)은 이유 없다.

* 출처: 원심결 의결서

* 출처: 원심결 의결서

14 따라서 일부 발주처에 대한 공동행위의 경우 이의신청인의 위법성의 정도가 낮다는 이의신청인의 주장은 이유 없다.나. 2차 조정 산정기준의 추가 감경사유를 고려하지 않았다는 주장15 한편, 이의신청인은 다음과 같은 이유로 2차 조정된 산정기준에서 시장 및 경제여건의 악화, 이의신청인의 현실적 부담능력 등을 고려하여 추가적인 감경이 필요하다고 주장한다.즉, 이의신청인은 21년 고시 Ⅳ. 4. 가.의 규정의 적용을 주장한다.

16 첫째, 이의신청인의 현실적 부담능력이 없다. 신청일 직전 2026. 5. 21. 기준 이의신청인의 현금 및 현금성자산 보유액은 약 41억 원에 불과한 점, 최근 3년 간 이자보상배율'(영업이익) / (이자비용)’으로, 통상 3년 연속 이자보상배율이 100% 미만인 기업을 좀비 기업으로 본다.이 100% 미만인 점, 2025년 말 기준 유동비율'(유동자산) / (유동부채)’로, 통상 유동비율이 100% 미만이면 재무위기에 취약한 것으로 평가된다.이 87.81%에 불과한 점 등을 고려할 때 이의신청인은 과징금을 납부할 수 있는 현실적 부담능력이 없다.17 둘째, 플라스틱 파렛트 시장의 수요 및 공급 측면에서 사업 여건이 악화되고 있다.

플라스틱 파렛트의 최대 수요처인 국내 석유화학업계의 불황으로 수요가 위축되고 있는 동시에, 공급 측면에서도 중동 전쟁 등의 여파로 플라스틱 파렛트의 원재료비, 운송비 상승에 따른 제조원가 부담이 더욱 커지고 있다.18 살피건대, 이의신청인의 주장은 다음과 같은 점에서 타당하지 않다.19 첫째, 이의신청인의 현실적인 부담능력이 없다고 보기 어렵다. 먼저 2차 조정된 산정기준의 조정여부는 위반사업자의 현실적 부담능력, 그 위반행위가 시장에 미치는 효과, 그 밖에 시장 또는 경제여건 및 위반행위로 취득한 이익의 규모 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.20 '임의적 조정과징금액의 금액이 위반사업자의 현실적 부담능력 등을 충분히 반영하지 못하여 과중하다고 인정되는 경우’에 해당하는지 여부는 자산ㆍ자본ㆍ부채 상황, 당기순이익 등 손익내용 및 이익잉여금의 규모 등 위반사업자의 전체적인 재정상태를 종합적으로 고려하여 판단하여야 하며,대법원 2015. 5. 28. 선고 2015두36256 판결 참조이때 누적 당기순이익, 이익잉여금 규모, 자본금 대비 자본총계 비율 등이 재정상태의 판단에 고려될 수 있다.서울고등법원 2016. 1. 14. 선고 2014누46319 판결(대법원 2016. 5. 12.자 2016두32800 판결로 확정) 참조21 먼저 이의신청인은

에 기재된 21년 고시 Ⅳ. 4. 가. 1) 가)에 해당되지 않는다. 아래

에 기재된 바와 같이 2025년 말 기준21년 고시는 위반사업자의 현실적 부담능력을 판단할 때 의결일 직전 사업연도 사업보고서를 기준으로 판단하며, 원심결의 의결일이 2026. 4. 20.이었으므로 의결일 직전 사업연도는 2025년이다(21년 고시 Ⅳ. 4. 가. 1) 참조).이의신청인은 ① 당기순이익이 적자가 아닌 점, ② 2차 조정된 산정기준(20억 3,800만 원)이 잉여금(약 111억 2,963만 원)이익잉여금과 자본잉여금을 포함하는 개념이다.

서울고등법원 2018. 10. 12. 선고 2017누62695 판결(대법원 2019. 2. 28.자 2018두63570 판결로 확정) 참조.의 약 18% 수준으로 2차 조정된 산정기준이 잉여금 대비 상당한 규모라고 보기 어려운 점, ③ 자본잠식 상태가 아닌 점 등을 고려할 때, 이의신청인의 현실적 부담능력이 부족하다고 인정하기 곤란하다.

* 출처: 금융감독원 전자공시시스템22 이의신청인은 2025년 말 기준 현금 및 현금성자산 보유액은 약 47억 4,386만 원에 불과한 점, 최근 3년 간 이자보상배율이 100% 미만인 점, 2025년 말 기준 유동비율이 87.81%에 불과한 점 등도 주장하고 있으나, 이의신청인이 주장한 현금보유액이 부족한 사정은 과징금 납부기한 연기 및 분할납부로 단순히 자금사정의 어려움을 피할 수 있는 사유에 해당함은 별론으로 하더라도위원회는 이의신청인의 과징금 납부기한 연기 및 분할납부 신청을 이미 인용한 바 있다(공정거래위원회 2026. 6. 25. 제1소회의 의결 제2026-125호 참조).과징금 감경이 인정되지 않는다.공정거래위원회 2024. 1. 26. 전원회의 재결 제2024-001호 참조21년 고시 Ⅳ. 4. 가.

참조따라서 이의신청인의 첫 번째 주장은 이유 없다.23 둘째, 시장 또는 경제여건이 상당히 악화되었다고 인정하기 어렵다. 한국환경공단의 '2026년 4월 재활용가능자원 가격조사’통계법 제18조에 따른 승인을 받은 국가승인통계이다(승인번호 제392001호, 승인일자 2003. 1. 16.).에 따르면한편 이의신청인은 경기경기종합지수, 해당 업종 산업동향 지표, 원자재 가격동향 등 21년 고시에 따른 2차 조정 산정기준을 조정할 필요가 있음을 증명하는 객관적인 자료를 제출하지 않았고, 재생 PP 펠렛 구입에 대한 이의신청인의 2026년 2월부터 4월까지의 전자세금계산서를 제출하였을 뿐이다(1㎏의 단가가 2026년 2월 610원에서 3월은 660원, 4월은 700원으로 인상되었다).아래

과 같이 플라스틱 파렛트의 원료인 재생 'PP 펠렛(Pellet)’원심결 의결서 10 ∼ 14쪽 참조. 원사건 공동행위는 일회용 파렛트가 중점적인 합의 대상이 되었으며, 일회용 파렛트의 경우 가장 저렴한 소재인 폴리프로필렌(PP) 재생원료를 주로 사용한다.국립국어원의 외래어표기법에 따르면 'Pellet’은 '펠릿’이라고 표기하는 것이 정확하며 이의신청인도 이의신청서에서 '펠릿’이라고 표기하였으나, 이하에서는 한국환경공단의 '2026년 4월 재활용가능자원 가격조사’의 용어를 그대로 사용하였다.의 2026년 4월 가격용융ㆍ압출시설을 갖춘 업체가 펠렛을 원료로 제품을 제조하는 업체에 판매하는 가격(VAT 포함)이 전년 동월 및 전월 대비 상승한 것은 사실이나, 2026년 4월 전국 평균가격은 2022년부터 2024년까지의 각 연도별 전국 평균가격보다 낮아 시장 또는 경제여건이 상당히 악화되었다고 보기 곤란하다. 따라서 이의신청인의 두 번째 주장은 이유 없다.

* 출처: 한국환경공단 2026년 4월 재활용가능자원 가격조사24 따라서 2차 조정 산정기준의 추가 감경사유를 고려하지 않았다는 이의신청인의 주장은 이유 없다.

3. 결론25 위 2.에서 살펴본 바와 같이 이의신청인의 주장은 모두 이유 없으므로 이의신청인의 신청을 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

공정거래위원회는 위와 같이 재결하였다.

원심결 주문1. 피심인 주식회사 골드라인, 주식회사 골드라인파렛텍, 주식회사 구광, 대림플라텍 주식회사, 주식회사 덕유, 주식회사 동신프라텍, 삼화플라스틱 주식회사, 주식회사 신창앨엔씨, 에이치플러스에코 주식회사, 에이치피엠 주식회사, 엔디케이 주식회사, 엔피씨 주식회사, 주식회사 이건그린텍, 주식회사 이투비플러스, 태성아이엔티 주식회사, 한국파렛트풀 주식회사, 한국프라스틱 주식회사, 주식회사 현대리바트는 사업자가 플라스틱 파렛트를 구매하기 위해 실시하는 입찰에 참여하면서 사전에 낙찰예정자 또는 투찰금액 등을 합의함으로써 부당하게 경쟁을 제한하는 행위를 다시 하여서는 아니 된다.

2. 피심인 주식회사 골드라인파렛텍, 주식회사 구광, 엔디케이 주식회사, 엔피씨 주식회사, 한국프라스틱 주식회사는 자신들이 공급하는 사료공장용 플라스틱 파렛트 제품의 거래처 유지를 위한 상호 견적 협조, 입찰에서의 낙찰예정자 또는 투찰금액 등의 협의와 같은 거래상대방 제한을 공동으로 합의하여 결정하는 방법으로 국내 농협경제지주 축산자재몰 유통 사료공장용 파렛트 판매 시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 행위를 다시 하여서는 아니 된다.

3. 피심인들은 다음 각 호에 따라 과징금을 국고에 납부하여야 한다.

가. 과징금액

나. 납부기한 : 과징금 납부고지서에 명시된 납부기한(60일) 이내다. 납부장소 : 한국은행 국고수납 대리점 또는 우체국