1. 기초사실가. 피심인 적격성 및 일반현황1 피심인 주식회사 닷넷소프트, 주식회사 성화아이앤티, 주식회사 소넥스, 주식회사 와이즈코아, 주식회사 위포, 주식회사 유비커널, 주식회사 이즈메인, 주식회사 인포메이드, 주식회사 제이아이티, 주식회사 코아인포메이션, 주식회사 포스텍 및 주식회사
1
헤드아이티는 소프트웨어 유통업을 영위하는 자들로서 각각 법 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다.2 피심인들의 일반현황은
과 같다.
* 자료출처 : 피심인 제출자료나. 시장 구조 및 실태1) 소프트웨어 라이선스의 정의3 소프트웨어란 소프트웨어산업진흥법 제2조 제1호에 따르면 컴퓨터, 통신, 자동화 등의 장비와 그 주변장치에 대하여 명령ㆍ제어ㆍ입력ㆍ처리ㆍ저장ㆍ출력ㆍ상호작용이 가능하게 하는 지시ㆍ명령(음성이나 영상정보 등을 포함한다)의 집합과 이를 작성하기 위하여 사용된 기술서(記述書)나 그 밖의 관련 자료를 말한다.4 이러한 소프트웨어는 저작권법에 의해 저작권자의 권리가 보호된다.
저작권법 제2조 제16호에 따르면 '컴퓨터프로그램저작물’이란 특정한 결과를 얻기 위하여 컴퓨터 등 정보처리능력을 가진 장치 내에서 직접 또는 간접으로 사용되는 일련의 지시ㆍ명령으로 표현된 창작물로, 소프트웨어는 이러한 컴퓨터프로그램저작물에 해당한다. 컴퓨터프로그램저작물은 저작권법 제4조 제1항 제9호에 따라 저작물의 한 종류로서 저작권법에 의해 보호되고 있다.5 저작권자는 저작권법 제46조에 따라 다른 사람에게 그 저작물의 이용을 허락할 수 있고, 허락을 받은 자는 허락받은 이용 방법 및 조건의 범위 안에서 그 저작물을 이용할 수 있다.
또한 허락에 의하여 저작물을 이용할 수 있는 권리는 저작권자의 동의 없이 제3자에게 이를 양도할 수 없다. 이와 같은 권리를 통상 '라이선스(License)’라고 한다.
2
2) 교육기관용 업무용 소프트웨어 라이선스 시장 현황가) 교육기관의 분류6 일반적으로 업무용
3
소프트웨어를 구매하는 교육기관은 ① 17개 시ㆍ도 교육청과 관할 초ㆍ중ㆍ고등학교, ② 대학교, ③ 유치원과 어린이집, ④ 학원과 기타 공공기관으로 나눌 수 있다. 이하에서는 이 사건 입찰의 발주기관인 17개 시ㆍ도 교육청을 위주로 살펴보기로 한다.나) 주요 제품 현황7 교육기관에서 주로 사용하는 제품으로는 업무용 소프트웨어 제품, 그 외 운영체제 소프트웨어 제품, 서버 소프트웨어 제품, 백신 소프트웨어 제품, pdf 소프트웨어 제품 등이 있다.
이하에서는 이 사건 입찰의 주요 품목인 업무용 소프트웨어를 위주로 살펴보기로 한다.8 업무용 소프트웨어 제품의 경우 주식회사 한글과컴퓨터(이하 '한글과컴퓨터’)와 한국마이크로소프트 유한회사(이하 '한국마이크로소프트’), 주식회사
○
○
○사(이하 '
○
○
○사’)가 제조한 소프트웨어가 있다. 한글과컴퓨터에는 '한글’, '한셀’, '한쇼’가, 한국마이크로소프트에는 '워드’, '엑셀’, '파워포인트’가,
○
○
○사에는 '☆☆☆ 워드’, '☆☆☆ 시트’, '☆☆☆ 슬라이드’가 사용된다.9 위 소프트웨어 중 각 시ㆍ도 교육청과 관할 초ㆍ중ㆍ고등학교에서는 문서 작성의 경우 한글과컴퓨터의 '한글’을, 계산 및 발표용 제품은 한국마이크로소프트의 '엑셀’과 '파워포인트’를 대부분 사용하고 있다. 이는 교육기관 내부의 업무시스템과의 호환성과 관련이 있는 것으로, 각 시ㆍ도 교육청 및 학교의 업무처리의 모든 과정을 전자적으로 관리하는 업무관리시스템은 '한글’
4
을, 교육청 및 학교의 예산 편성, 지출, 계약, 결산 등 재정ㆍ회계업무를 전자적으로 관리하는 에듀파인시스템은 '엑셀’을 표준으로 지원하고 있고 타 프로그램과는 호환성이 낮다.다) 시장 규모10 17개 시ㆍ도 교육청이 구매하는 교육기관용 업무용 소프트웨어 라이선스는 조달청 나라장터시스템을 통해 구매되는바, 각 입찰들의 낙찰가를 토대로 시장규모를 살펴보면 2016년 약 443억 원, 2017년 약 490억 원 수준의 시장으로 추정된다. 위 매출액은 한글과컴퓨터와 한국마이크로소프트가 제조한 제품으로 양분되며 그 외의 제품은 없다.
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11 구체적으로 살펴보면, 한글과컴퓨터 제품 단독 구매는 2016년 약 135억 원, 2017년 약 186억 원으로 낙찰가 기준 점유율은 2016년 30%, 2017년 38%에 해당한다. 한국마이크로소프트 제품 단독 구매는 2016년 약 252억 원, 2017년 약 273억 원으로 낙찰가 기준 점유율은 2016년 약 57%, 2017년 약 56%이다. 그 밖에 한글과컴퓨터와 한국마이크로소프트의 제품을 통합하여 구매하는 입찰이 있는데, 이를 통한 구매 규모는 2016년 약 56억 원, 2017년 약 32억 원으로 낙찰가 기준 점유율은 2016년 13%, 2017년 6%이다.라) 유통경로12 대부분의 소프트웨어 제조사는 유통에서의 효율성, 비용 등을 고려하여 자체 조직을 갖추기보단 총판과의 계약을 통해 공급하고 있다.
총판은 소비자의 소재지, 규모 및 업종에 따라 여러 대리점들과 계약을 하여 유통한다. 이에 따라 유통 경로는 대체로 아래
에서와 같이 소프트웨어 제조사
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→ 총판
7
→ 공인파트너 → 소비자의 과정을 통해 공급된다. 공인파트너들은 일반파트너들에게 다시 유통하여 소비자에게 공급되기도 한다.
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13 17개 시ㆍ도 교육청에 대한 업무용 소프트웨어 라이선스의 공급은 입찰에 의해 이루어지는데, 이 경우에도 위와 같은 유통 경로를 통해 소비자에게 공급된다. 즉, 공인파트너인 대리점이나 일반파트너인 대리점이 낙찰을 받은 후 제조사, 총판을 거쳐 대리점을 통해 교육청에 공급된다. 각 제조사의 내부 정책상 위 유통단계를 두고 있는 점, 입찰공고 상 소프트웨어 제조사의 입찰참가가 제한되는 점, 낙찰자 결정방법인 적격심사제도의 평가기준에서 물품납품 이행실적을 제한하는 점 등의 이유로 인하여 사실상 대리점들만 입찰에 참가하고 있다.14 피심인 12개사는 한국마이크로소프트, 한글과컴퓨터 중 한 곳 이상의 공인파트너 대리점에 해당한다.마) 교육기관용 업무용 소프트웨어 라이선스 종류15 한글과컴퓨터와 한국마이크로소프트가 제조하는 교육기관용 업무용 소프트웨어 라이선스의 종류는 아래
와 같다.
16 이 중 각 시ㆍ도 교육청은 영구 라이선스가 아닌 연간 라이선스를 주로 구매하므로 한국마이크소프트 제품의 경우 OVS-ES를, 한글과컴퓨터의 경우 SLA를 구매하게 된다. 이 사건 입찰에서도 한국마이크로소프트의 제품은 OVS-ES를, 한글과컴퓨터의 제품은 SLA를 구매하였다.17 한편 제조사의 판매제품은 이러한 볼륨 라이선스 방식으로 어떤 업무용 소프트웨어들을 판매할지에 따라 여러 제품이 구성된다. 예를 들어 워드, 엑셀, 파워포인트 등의 소프트웨어로 구성된 OVS-ES도 있고, 운영체제(Windows)와 서버(Cal)까지 포함된 OVS-ES도 있다.
한글과컴퓨터의 경우 한글을 주요 구성품으로 하는 한글SLA가 있고, 한글, 한셀, 한쇼 등으로 구성된 한컴오피스SLA도 있다.바) 업무용 소프트웨어 라이선스의 가격 결정방법18 연간 업무용 소프트웨어 라이선스는 구매한 교육기관 소속인 경우 기간 내에는 누구나 사용할 수 있기 때문에 구매 과정에서 어느 정도 규모의 인원이나 PC에서 해당 라이선스가 사용될지를 바탕으로 판매가격을 산정한다. 예를 들어 한국마이크로소프트는 구매하려는 교육기관 소속 전체 인원을 기준으로 'FTE’
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라는 단위로 필요한 수량을 산출한 다음, 이에 대해 1 FTE의 단가를 곱하여 해당 교육기관에 대한 연간 라이선스의 가격을 산정한다. 한글과컴퓨터의 경우 PC나 학급 수를 기준으로 SLA 금액을 정해두고 있다.19 단가의 경우 제조사의 총판 판매가격을 기초로 위의 유통 결과에 따라
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정해지나, 일반적으로 제조사는 표준 단가표를 작성하여 단가표 상의 금액 사용을 권장하고 있다. 다만 수요기관에서 구매해야 할 수량을 충족하는 한 판매금액의 최종 결정은 대리점이 하게 된다. 교육기관용 업무용 소프트웨어 라이선스 분야의 총판, 대리점의 마진은 통상 a∼b% 내외로 설정되는 것으로 알려져 있다.20 입찰에 의한 구매의 경우 구체적 가격은 입찰 결과에 의해 정해질 것이나, 가격 결정이 기본적으로 위와 같이 FTE, SLA 수량과 단가에 영향을 받기 때문에 대략적인 금액은 일정 범위로 축소된다.
구매해야 하는 FTE, SLA 수량의 경우 발주되기 전 발주처와 제조사 간 협의를 통해 해당 발주처 소속 인원 모두가 사용할 수 있는 수량을 확정한다. 이후 입찰에 참가하는 대리점은 총판으로부터 공급받는 단가와 본인의 마진, 비용
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및 입찰 특수조건
12
을 감안하여 입찰에 참가한다. 따라서 만일 대리점 공급가보다도 낮은 가격대에 수주하고 싶은 대리점은 손실을 감수할 것이 아닌 이상 낮은 단가로 공급받을 수 있도록 제조사 및 총판과 협의를 해야 한다.3) 입찰제도 개관가) 적격심사제21 적격심사제란 국고의 부담이 되는 경쟁 입찰에 있어서 예정가격 이하, 최저가격으로 입찰한 자의 순서대로 해당 계약이행능력을 심사하여 낙찰자를 결정하는 방법을 말한다.
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계약이행능력심사 평가 항목에는 입찰자의 이행실적, 기술능력, 재무상태, 과거 계약이행 성실도 등이 포함된다. 입찰 절차는 개찰 결과 예정가격 이하이면서 최저가격으로 입찰한 자 순으로 적격심사를 실시하여 적격심사 항목의 총점이 기준 점수 이상일 경우 낙찰자로 선정하는 방식으로 이루어진다.나) 적격심사 세부기준의 내용22 「지방자치단체 입찰시 낙찰자 결정기준」에 따라 물품납품 이행능력과 입찰가격을 합하여 만점이 되며, 신인도와 결격사유의 존부에 따라 종합점수가 가감된다.
투찰 결과 예정가격 이하로서 최저가격 입찰자 순으로 우선순위를 부여한 다음 적격심사를 실시하고, 종합점수가 85점 이상일 경우 최종 낙찰자로 결정한다. 이 사건 입찰은 1건을 제외하고 모두 물품구매 추정가격 10억 이상에 해당하므로 이를 위주로 살펴보기로 한다.23 물품구매는 추정가격 10억 이상인 경우 물품납품이행능력 70점, 입찰가격 30점 배점으로 평가한다. 이때 후순위 입찰자의 종합점수가 선순위 입찰자의 종합점수보다 높다 하더라도 선순위 입찰자의 종합점수가 85점 이상인 경우 적격심사를 통과하여 최종 낙찰자로 결정됨에 따라 후순위 입찰자의 적격심사는 이루어지지 않으며 낙찰에서 배제된다.4) 이 사건 공동행위의 입찰 현황24 17개 시ㆍ도 교육청은 2016년부터 현재까지 한글과컴퓨터와 한국마이크로소프트가 제조한 업무용 소프트웨어 연간 라이선스를 주로 입찰의 형식으로 구매하고 있다. 이 중 이 사건 공동행위의 대상이 된 입찰은 아래
와 같이 11개 시ㆍ도 교육청이 발주한 총 16건의 입찰이다.
2. 위법성 판단가. 인정사실 및 근거1) 인정사실가) 합의 개요25 ① 피심인 와이즈코아, 성화아이앤티, 소넥스, 유비커널 및 이즈메인은 2017년 5월과 2017년 6월 서울특별시교육청과 인천광역시교육청이 발주한 한글SLA 구매 입찰에서 와이즈코아를 낙찰예정자로 하여 입찰에 참가할 것을 합의한 사실이 있다(이하 '공동행위1’이라 한다).26 ② 피심인 소넥스, 와이즈코아 및 인포메이드는 2017년 6월 인천광역시교육청이 발주하는 OVS-ES 구매 입찰에서 소넥스를 낙찰예정자로 하여 입찰에 참가할 것을 합의한 사실이 있다(이하 '공동행위2’라 한다).27 ③ 피심인 이즈메인, 성화아이앤티, 와이즈코아, 위포 및 헤드아이티는 2016년 6월과 2017년 7월 경기도교육청이 발주하는 교육 및 업무용 소프트웨어 라이선스 구매 입찰에서 이즈메인을 낙찰예정자로 하여 입찰에 참가할 것을 합의한 사실이 있다(이하 '공동행위3’이라 한다).28 ④ 피심인 인포메이드와 소넥스는 2017년 6월 대전광역시교육청이 발주하는 OVS-ES 구매 입찰에서 인포메이드를 낙찰예정자로 하여 입찰에 참가할 것을 합의한 사실이 있다(이하 '공동행위4’라 한다).29 ⑤ 피심인 포스텍, 닷넷소프트, 인포메이드 및 제이아이티는 2016년 11월 세종특별자치시교육청이 발주하는 한글SLA 구매 입찰에서 포스텍을 낙찰예정자로 하여 입찰에 참가할 것을 합의한 사실이 있다(이하 '공동행위5’라 한다).30 ⑥ 피심인 닷넷소프트, 성화아이앤티, 유비커널, 코아인포메이션, 포스텍 및 헤드아이티는 2016년 11월부터 2017년 12월까지의 기간 동안 광주광역시교육청과 전라남도교육청이 발주하는 한글SLA, OVS-ES 구매 입찰에서 닷넷소프트를 낙찰예정자로 하여 입찰에 참가할 것을 합의한 사실이 있다(이하 '공동행위6’이라 한다).31 ⑦ 피심인 성화아이앤티, 닷넷소프트 및 와이즈코아는 2016년 11월부터 2017년 10월까지의 기간 동안 부산광역시교육청, 울산광역시교육청 및 경상남도교육청이 발주하는 한글SLA 구매 입찰에서 성화아이앤티를 낙찰예정자로 하여 입찰에 참가할 것을 합의한 사실이 있다(이하 '공동행위7’이라 한다).32 ⑧ 피심인 코아인포메이션, 닷넷소프트, 유비커널 및 이즈메인은 2016년 3월과 2017년 2월 경상북도교육청이 발주하는 한글SLA 구매 입찰에서 코아인포메이션을 낙찰예정자로 하여 입찰에 참가할 것을 합의한 사실이 있다(이하 '공동행위8’이라 한다).33 이상의 공동행위 주요 내용을 정리하면 아래
과 같다.
14
나) 합의 배경(1) 경쟁적 입찰참가를 자제하려는 대리점 간의 분위기34 2016년 이전까지는 각 지역 교육청 또는 학교별로 주로 수의계약에 의해 업무용 소프트웨어 라이선스를 구매함에 따라 각 교육기관을 주로 영업하는 대리점들이 아래
과 같이 있었다. 이러한 구매방식은 2015년 5월 감사원 감사 이후 점차 입찰을 통해 구매하는 방식으로 변경되었다.
15
35 각 입찰의 조건
16
에 따라 아래
에서와 같이 대리점들이 경쟁적으로 입찰에 참가하는 경우도 있었으나, 대체로 경쟁적 입찰 참가를 자제하고 기존의 영업구역을 유지하는 것이 서로에게 유리하다는 공감대가 각 대리점들 사이에 형성된 것으로 판단된다.
36 왜냐하면 소재지 외 지역의 입찰에 경쟁적으로 참가하여 매출확대를 추구하기보다 기존 영업구역을 꾸준히 수주하는 것이 위험성이 낮고 높은 이윤을 얻을 수 있었기 때문이다. 타 지역 입찰은 사후관리비용 증가로 인해 이윤이 크지 않을 뿐더러, 자칫 보복입찰을 당할 염려도 있었다. 이로 인해 본인의 주 영업 지역의 입찰에서 경쟁이 발생해 낙찰가가 낮아질 수 있고, 아예 수주에 실패할 수도 있었다. 반면 기존 영업구역의 입찰에만 참가하면 보복에 의한 경쟁이 실시될 우려도 없고 적은 비용으로도 사업수행이 가능하여 상대적으로 높은 이윤을 얻을 수 있었다.
(2) 유찰방지의 필요성37 각 대리점이 타 지역의 입찰 참가를 자제하려는 분위기가 형성되면서 오히려 유찰을 방지해야 하는 상황이 발생하였다. 교육청 측에서 유찰 방지를 원하는 경우가 많아
17
, 영업활동을 위해 최대한 교육청의 요구를 수용해야 하는 대리점으로서는 가급적 유찰을 방지하여 경쟁 입찰의 형태로 계약을 체결할 필요가 있었다.
38 이를 위해 각 대리점은 낙찰 받을 의사 없이 입찰에 참가할 수 있는 들러리 입찰 참가자를 섭외할 필요가 있었다. 서로 타 지역의 입찰에 참가하지 않기로 하는 공감대가 형성된 점, 유찰 방지 필요성에 대해 각 대리점이 인식하고 있던 점, 대리점 간 친분관계가 있는 점, 타 대리점의 들러리 참가 요청을 수락하면 본인도 부담 없이 추후에 그 대리점에게 들러리 참가를 요청할 수 있는 점으로 인해 각 대리점은 특별한 상황 설명 없이도 각 입찰이 있을 때마다 손쉽게 들러리 참가를 요청할 수 있었다.
(3) 들러리 합의의 용이성39 들러리 참가 합의 방법 또한 매우 간단했다. 각 대리점들이 입찰 제도를 잘 알고 있었기 때문에 구체적 투찰가를 합의할 필요 없이 '우리 지역의 입찰이 공고됐다’ 혹은 '입찰 떴다’는 정도의 언질만으로도 충분히 들러리 합의를 할 수가 있었다. 대리점 간 타 지역에 침범하지 않는 분위기가 형성되었으므로 해당 지역에서 영업을 하는 업체의 이와 같은 언급은 당연히 들러리 참가의 요청으로 받아들여졌다.40 투찰금액의 경우도, 대리점들은 교육청 외에도 대학이나 공공기관 또는 기업을 상대로 판매 시 입찰 제도를 충분히 경험하였기 때문에 자체적으로 기초금액을 확인 후 낙찰예정자가 투찰할 금액을 예측하고 그보다 높은 금액을 제출할 수 있었다.
18
41 이에 따라 각 대리점들은 본인이 영업을 해온 소재지 교육청의 입찰이 공고된 경우, 본인을 낙찰예정자로 하고 친분이 있는 특정 대리점을 들러리사로 섭외하여 입찰에 참가하였다.다) 각 공동행위별 구체적 합의 내용(1) 공동행위1: 서울특별시교육청 및 인천광역시교육청 발주 한글SLA 구매 입찰
42 서울특별시교육청과 인천광역시교육청에 대한 한글과컴퓨터 업무용 소프트웨어 라이선스 제품 공급계약은 계약방식이 경쟁 입찰로 변경되기 이전에는 주로 와이즈코아가 영업하여 계약을 체결하여 왔다. 와이즈코아는 계약방식이 변경된 이후에도 지속적으로 서울특별시교육청과 인천광역시교육청에 영업활동을 하고 있었기 때문에 위
의 입찰에서 낙찰 받기를 원하였다. 따라서 와이즈코아는 평소 친분이 있는 일부 대리점에게 들러리 참가를 부탁하기로 하였다.(가) 2017. 5. 24. 서울특별시교육청 발주 「2017년도 업무용 소프트웨어(한글SLA) 구매」 입찰① 합의의 성립43 와이즈코아는 이 건 입찰에서 성화아이앤티, 유비커널 및 이즈메인에게 들러리 참가를 부탁하였다. 2017년 5월말 성화아이앤티 김
○
○ 대표에게는 와이즈코아의 신
○
○ 대표가, 이즈메인의 이
□
□ 대표와 유비커널의 양
○
○ 대표에게는 와이즈코아의 조
◇
◇ 팀장이 연락하였다. 연락 내용은 간단히 '서울 지역의 한글 입찰이 공고되었으니 참가해 달라’는 것이었다.
44 성화아이앤티, 유비커널 및 이즈메인은 기존에 서울에서 한글과컴퓨터 제품의 영업활동을 하던 대리점이 와이즈코아였기 때문에 들러리 참가 요청을 수락하였다. 특히 성화아이앤티와 유비커널은 각각 부산, 제주에 소재한 대리점이기 때문에 해당 입찰에서 낙찰된다고 하더라도 사후관리비용 부담 등으로 이윤이 크지 않을 것으로 보았다.
② 합의 실행 및 결과45 와이즈코아, 성화아이앤티, 유비커널 및 이즈메인은 각각 아래
과 같이 투찰금액을 정하여 입찰에 참여하였고, 개찰 결과 와이즈코아가 서울특별시교육청과 계약을 체결하여 합의 목적이 달성되었다.
(나) 2017. 6. 20. 인천광역시교육청 발주 「2017년도 한글 SLA 연간 임대 라이센스 구매(재공고)」 입찰① 합의의 성립46 와이즈코아는 2017. 6. 14. 이 건 입찰공고를 확인 후 소넥스와 이즈메인에게 들러리 참가를 부탁하여 승낙을 받았다. 다만, 최초 입찰은 입찰참가자 모두 투찰가격이 예정가격을 초과되어 유찰이 되었고, 2017. 6. 20. 동일한 내용의 입찰이 재공고 되었다. 이를 확인한 와이즈코아의 조
◇
◇ 팀장은 다시 이즈메인의 이
□
□ 대표와 소넥스의 서
○
○ 대표에게 각각 전화로 연락하여 해당 입찰에 들러리로 참가해줄 것을 부탁하였다.
19
47 소넥스와 이즈메인은 기존에 인천지역에서 한글과컴퓨터 제품의 영업활동을 하던 대리점이 와이즈코아였던 점을 감안하여 들러리 참가 요청을 수락하였다. 특히 소넥스는 동시에 공고된 인천광역시교육청의 한국마이크로소프트 제품 입찰 건에서 와이즈코아에 들러리 참가를 부탁하였기 때문에 큰 부담 없이 와이즈코아의 들러리 참가 요청을 수락하였다.
20
② 합의 실행 및 결과48 와이즈코아, 소넥스, 이즈메인은 각각 아래
와 같이 투찰금액을 정하여 입찰에 참여하였고, 개찰 결과 와이즈코아가 인천광역시교육청과 계약을 체결하여 합의 목적이 달성되었다.
(2) 공동행위2: 인천광역시교육청 발주 OVS-ES 구매 입찰
49 인천광역시교육청에 대한 한국마이크로소프트의 업무용 소프트웨어 라이선스 제품 공급계약은 계약방식이 경쟁 입찰로 변경되기 이전에는 주로 소넥스가 영업하여 계약을 체결하였다. 소넥스는 계약방식이 변경된 이후에도 지속적으로 인천광역시교육청에 영업활동을 하고 있었기 때문에 위
입찰에서 낙찰을 받기를 원하였다. 다만 유찰될 염려가 있으므로 이를 방지하기 위하여 일부 대리점에게 들러리 참가를 부탁하기로 하였다.
① 합의의 성립50 소넥스는 2017. 6. 14. 이 건 입찰공고를 확인 후 와이즈코아와 인포메이드에게 들러리 참가를 부탁하였다. 특히 2017. 6. 14.에는 인천광역시교육청 발주 한글과컴퓨터 제품 입찰도 같이 공고가 되었는데, 인천교육청이 발주하는 한글과컴퓨터 제품 입찰은 기존에 주로 와이즈코아가 영업을 해왔기 때문에 소넥스와 와이즈코아는 서로 간에 들러리 참가를 요청하면 부담이 없을 것으로 보았다. 아울러 지난 2017. 6. 7. 대전광역시교육청 발주 「사무용소프트웨어(2017년 대전광역시교육청 MS제품군 임대라이선스 구매)(재공고)」 입찰에서는 소넥스가 인포메이드의 부탁에 의해 들러리 참가를 하였기 때문에 이번 입찰에서 소넥스는 인포메이드에게 부담 없이 들러리 요청을 할 수 있었다.51 소넥스의 서
○
○ 대표가 와이즈코아의 조
◇
◇ 팀장에게, 김
▷
▷ 차장이 인포메이드의 정
○
○ 부장에게 각각 전화로 입찰에 참가해 달라는 취지의 부탁을 하였다.
21
52 부탁을 받은 와이즈코아와 인포메이드는 기존에 인천광역시교육청에서 한국마이크로소프트 제품의 영업활동을 하던 대리점이 소넥스이었던 점, 인포메이드의 경우 소넥스로부터 들러리 참가의 도움을 받았기 때문에 보답할 필요가 있었던 점, 와이즈코아는 주로 한글과컴퓨터 제품을 취급하기 때문에 한국마이크로소프트 제품을 수주할 필요가 없었던 점, 인포메이드는 상대적으로 발주처로부터 거리가 있어 이윤이 크지 않았던 점 등을 고려하여 소넥스의 들러리 참가 요청을 수락하였다.
② 합의 실행 및 결과53 소넥스, 와이즈코아 및 인포메이드는 각각 아래
와 같이 투찰금액을 정하여 입찰에 참여하였으며, 개찰 결과 소넥스가 인천광역시교육청과 계약을 체결하여 합의 목적이 달성되었다.
(3) 공동행위3 : 경기도교육청 발주 교육 및 업무용 소프트웨어 연간 라이선스 구매 입찰
54 경기도교육청에 대한 한글과컴퓨터의 업무용 소프트웨어 라이선스 제품 공급계약은 계약방식이 경쟁 입찰로 변경되기 이전에는 주로 이즈메인이 영업하여 계약을 체결하였다. 이즈메인은 계약방식 변경 이후에도 지속적으로 경기도교육청에 영업활동을 하고 있었기 때문에 위
의 입찰에서 낙찰 받기를 원하였다. 다만, 타 지역의 입찰에 참가하는 것을 자제하려는 암묵적 분위기에 따라 유찰을 방지할 필요성을 느낀 이즈메인은 각 입찰마다 친분이 있는 일부 대리점에게 들러리 참여를 부탁하기로 하였다.
(가) 2016. 6. 3. 경기도교육청 발주 「2016년 교육 및 업무용 소프트웨어 보급」 입찰① 합의의 성립55 이즈메인의 이
□
□ 대표는 이 건 입찰의 공고문을 확인한 후, 성화아이앤티, 위포 및 헤드아이티에게 들러리 참가를 부탁하기로 하고, 2016년 6월 경 성화아이앤티는 김
○
○ 대표에게, 위포는 신
○
○ 상무에게, 헤드아이티는 라
○
○ 대표에게 각각 전화로 연락을 하였다. 대화 내용은 '경기도 입찰이 올라왔으니 도와달라’는 것이었다.
56 성화아이앤티, 위포 및 헤드아이티는 기존에 경기도교육청에 대한 한글과컴퓨터 소프트웨어 라이선스의 영업활동을 하던 대리점이 이즈메인이었던 점, 본인들은 발주처에서 지리적으로도 거리가 있어 사후 관리 비용이 큰 점 등을 고려하여 위 들러리 참가 요청을 수락하였다.
② 합의 실행 및 결과57 이즈메인, 성화아이앤티, 위포 및 헤드아이티는 각각 아래
와 같이 투찰가격을 정하여 입찰에 참여하였으며, 개찰 결과 이즈메인이 경기도교육청과 계약을 체결하여 합의 목적이 달성되었다.
(나) 2017. 7. 26. 경기도교육청 발주 「2017년 교육 업무용 오피스 소프트웨어 구입」 입찰① 합의의 성립58 이즈메인은 이 건 입찰에서 성화아이앤티, 와이즈코아 및 위포에게 들러리 참가를 부탁하기로 하였다. 2017. 7. 26. 공고문을 확인한 이즈메인의 이
□
□ 대표는 와이즈코아의 조
◇
◇ 팀장, 위포의 신
○
○ 상무, 성화아이앤티의 김
○
○ 대표에게 각각 전화로 연락을 하였다. 대화 내용은 전년도 입찰과 마찬가지로 '경기도 입찰이 올라왔으니 도와달라’는 것이었다.
59 와이즈코아, 위포 및 성화아이앤티는 기존에 경기도교육청에 대한 한글과컴퓨터 소프트웨어 라이선스의 영업활동을 하던 대리점이 이즈메인이었던 점, 와이즈코아는 이즈메인과 사무실이 가까워 종종 식사도 하는 등 친분이 있는 점, 성화아이앤티와 위포의 경우 발주처로부터 지리적으로도 거리가 있어 사후관리 비용이 큰 점 등을 고려하여 위 들러리 참가 요청을 수락하였다.
② 합의 실행 및 결과60 이즈메인, 성화아이앤티, 와이즈코아 및 위포는 각각 아래
와 같이 투찰금액을 정하여 입찰에 참여하였으며, 개찰 결과 이즈메인이 경기도교육청과 계약을 체결하여 합의 목적이 달성되었다.
(4) 공동행위4: 대전광역시교육청 발주 OVS-ES 구매 입찰
61 대전광역시교육청에 대한 한국마이크로소프트 업무용 소프트웨어 라이선스 제품 공급계약은 계약방식이 경쟁 입찰로 변경되기 이전에는 인포메이드가 영업하여 계약을 체결하였다. 인포메이드는 계약방식 변경 이후에도 지속적으로 대전광역시교육청에 영업활동을 하고 있었기 때문에
입찰에서 낙찰을 받기를 원하였다. 다만 유찰될 염려가 있으므로 이를 방지하기 위하여 일부 대리점에게 들러리 참가를 부탁하였다.
① 합의의 성립62 인포메이드는 이 건 입찰에서 소넥스에게 들러리 참가를 부탁하기로 하고 정
○
○ 부장이 연락을 취하였다.
63 소넥스는 기존에 대전광역시교육청에 대한 한국마이크로소프트 소프트웨어 라이선스의 영업활동을 하던 대리점이 인포메이드이었던 점, 인포메이드로부터 비슷한 시기에 들러리 참가 도움을 받은 적이 있는 점 등을 고려하여 위 들러리 참가 요청을 수락하였다.
② 합의 실행 및 결과64 인포메이드 및 소넥스는 각각 아래
과 같이 투찰금액을 정하여 입찰에 참여하였으며, 개찰 결과 인포메이드가 대전광역시교육청과 계약을 체결하여 합의 목적이 달성되었다.
(5) 공동행위5: 세종특별자치시교육청 발주 한글 SLA 구매 입찰
65 세종특별자치시교육청에 대한 한글과컴퓨터 업무용 소프트웨어 라이선스 제품 공급계약은 계약방식이 경쟁 입찰로 변경되기 이전부터 포스텍이 영업하여 계약을 체결하던 지역으로, 포스텍은 계약방식 변경 이후에도 지속적으로 교육청에 영업활동을 하고 있었기 때문에 위
입찰에서 낙찰 받기를 원하였다. 다만 유찰될 염려가 있으므로 이를 방지하기 위하여 일부 대리점에게 들러리 참가를 부탁하기로 하였다.
① 합의의 성립66 포스텍은 이 건 입찰에서 닷넷소프트, 인포메이드 및 제이아이티에게 들러리 참가를 부탁하기로 하고 조
○
○ 대표가 닷넷소프트의 최
○
○ 대표에게, 심
○
○ 부장이 인포메이드 정
○
○ 부장, 제이아이티에 김◎◎ 차장에게 각각 전화로 연락을 하였다. 대화 내용은 세종 지역 입찰이 공고되었다는 취지였다.
67 들러리 참가 요청을 받은 닷넷소프트, 인포메이드 및 제이아이티는 기존에 세종특별자치시교육청에 대한 한글과컴퓨터 소프트웨어 라이선스의 영업활동을 하던 대리점이 포스텍이었던 점, 닷넷소프트의 경우 발주처로부터 지리적으로 거리가 있어 사후관리 비용이 큰 점, 제이아이티의 경우 한글과컴퓨터 제품을 취급하지 않는 점 등을 고려하여 위 들러리 참가 요청을 수락하였다.
② 합의 실행 및 결과68 포스텍, 닷넷소프트, 인포메이드 및 제이아이티는 각각 아래
과 같이 투찰금액을 정하여 입찰에 참여하였으며, 개찰 결과 포스텍이 세종특별자치시교육청과 계약을 체결하여 합의 목적이 달성되었다.
(6) 공동행위6: 광주광역시교육청 및 전라남도교육청 발주 오피스 소프트웨어 연간 라이선스 구매 입찰
69 전라남도교육청에 대한 한글과컴퓨터와 한국마이크로소프트의 업무용 소프트웨어 라이선스 제품 공급계약은 계약방식이 경쟁 입찰로 변경되기 이전부터 닷넷소프트가 영업하여 왔으며, 계약방식 변경 이후에도 닷넷소프트가 지속적으로 전라남도교육청에 영업활동을 하고 있었다. 따라서 닷넷소프트는 위
입찰들에서도 낙찰을 받아 계약하기를 원하였다. 다만 유찰될 염려가 있으므로 이를 방지하기 위하여 일부 대리점에게 들러리 참가를 부탁하기로 하였다.(가) 2016. 11. 25. 전라남도교육청 발주 「2017년 정품소프트웨어(한글) 구매」 입찰① 합의의 성립70 닷넷소프트 최
○
○ 대표는 이 건 입찰에서 코아인포메이션, 포스텍 및 헤드아이티에게 들러리 참가를 부탁하기로 하고 코아인포메이션의 김△△ 대표, 포스텍의 조
○
○ 대표, 헤드아이티의 라
○
○ 대표에게 각각 전화로 연락을 하였다. 대화 내용은 '투찰 한번 해 달라’는 취지였다.
71 코아인포메이션, 포스텍 및 헤드아이티는 기존에 전라남도교육청에 대한 한글과컴퓨터 소프트웨어 라이선스의 영업 활동을 하던 대리점이 닷넷소프트이었던 점, 코아인포메이션과 포스텍의 경우 발주처로부터 지리적으로도 거리가 있어 사후관리 비용이 큰 점 등을 고려하여 위 들러리 참가 요청을 수락하였다.
코아인포메이션 김△△ 대표 진술조서('19.4.17.) 발췌
② 합의 실행 및 결과72 닷넷소프트, 코아인포메이션, 포스텍 및 헤드아이티는 각각 아래
과 같이 투찰금액을 정하여 입찰에 참여하였으며, 개찰 결과 닷넷소프트가 전라남도교육청과 계약을 체결하여 합의 목적이 달성되었다.
(나) 2017. 6. 12. 광주광역시교육청 발주 「2017년도 업무용 소프트웨어(MS OVS-ES, 한글SLA)사용권 구매」 입찰① 합의의 성립73 닷넷소프트 최
○
○ 대표는 이 건 입찰에서 성화아이앤티, 유비커널, 코아인포메이션, 포스텍 및 헤드아이티에게 들러리 참가를 부탁하기로 하고 성화아이앤티의 김
○
○ 대표, 유비커널의 양
○
○ 대표,
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코아인포메이션의 김△△ 대표, 포스텍의 조
○
○ 대표, 헤드아이티의 라
○
○ 대표에게 각각 전화로 연락 하였다. 대화 내용은 '투찰 좀 해 달라’는 취지였다.
74 성화아이앤티, 유비커널, 코아인포메이션, 포스텍 및 헤드아이티는 기존에 광주광역시교육청에 대한 한글과컴퓨터 및 한국마이크로소프트의 업무용 소프트웨어 라이선스 영업 활동을 하던 대리점이 닷넷소프트이었던 점, 성화아이앤티, 유비커널, 코아인포메이션 및 포스텍의 경우 발주처로부터 지리적으로도 거리가 있어 사후관리 비용이 큰 점 등을 고려하여 위 들러리 참가 요청을 수락하였다.
② 합의 실행 및 결과75 닷넷소프트, 성화아이앤티, 유비커널, 코아인포메이션, 포스텍 및 헤드아이티는 각각 아래
과 같이 투찰금액을 정하여 입찰에 참여하였으며, 개찰 결과 닷넷소프트가 광주광역시교육청과 계약을 체결하여 합의 목적이 달성되었다.
(다) 2017. 12. 7. 전라남도교육청 발주 「2018년 정품소프트웨어(한글) 구매」 입찰① 합의의 성립76 닷넷소프트 최
○
○ 대표는 이 건 입찰에서 성화아이앤티, 유비커널 및 헤드아이티에게 들러리 참가를 부탁하기로 하고 성화아이앤티의 김
○
○ 대표, 유비커널의 양
○
○ 대표, 헤드아이티의 라
○
○ 대표에게 각각 전화로 연락을 하였다. 대화 내용은 '투찰 좀 해 달라’는 취지였다.
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77 들러리 참가 요청을 받은 성화아이앤티, 유비커널 및 헤드아이티는 기존에 전라남도교육청에 대한 한글과컴퓨터 소프트웨어 라이선스 영업 활동을 하던 대리점이 닷넷소프트이었던 점, 성화아이앤티와 유비커널의 경우 발주처로부터 지리적으로도 거리가 있어 사후관리 비용이 큰 점 등을 고려하여 위 들러리 참가 요청을 수락하였다.
② 합의 실행 및 결과78 닷넷소프트, 성화아이앤티, 유비커널 및 헤드아이티는 각각 아래
와 같이 투찰금액을 정하여 입찰에 참여하였으며, 개찰 결과 닷넷소프트가 전라남도교육청과 계약을 체결하여 합의 목적이 달성되었다.
(7) 공동행위7: 부산광역시교육청, 울산광역시교육청 및 경상남도교육청 발주 한글SLA 구매 입찰
79 부산광역시교육청, 경상남도교육청, 울산광역시교육청에 대한 한글과컴퓨터의 업무용 소프트웨어 라이선스 제품 공급계약은 계약방식이 경쟁 입찰로 변경되기 이전에도 성화아이앤티가 영업하여 왔으며, 계약방식 변경 이후에도 성화아이앤티가 지속적으로 위 교육청들에 대해 영업활동을 하고 있었다. 따라서 성화아이앤티는 위
입찰들에서도 낙찰을 받아 계약하기를 원하였다. 다만 유찰될 염려가 있으므로 이를 방지하기 위하여 일부 대리점에게 들러리 참가를 부탁하기로 하였다.(가) 2016. 11. 4. 부산광역시교육청 발주 「2017년도 한글SLA 연간 임대 라이선스 구매」 입찰① 합의의 성립80 성화아이앤티 김
○
○ 대표는 2016. 11. 4. 이 건 입찰이 공고가 된 사실을 확인한 후, 닷넷소프트 최
○
○ 대표에게 전화로 들러리 참가를 부탁하였다. 대화 내용은 '기초금액 근처로 투찰해 달라’는 것이었다.
81 닷넷소프트는 부산광역시교육청에 대한 한글과컴퓨터 소프트웨어 라이선스의 영업 활동은 성화아이앤티가 해왔던 점을 고려하여 위 들러리 참가 요청을 수락하였다.
② 합의 실행 및 결과82 성화아이앤티 및 닷넷소프트는 각각 아래
와 같이 투찰금액을 정하여 입찰에 참여하였으며, 개찰 결과 성화아이앤티가 부산광역시교육청과 계약을 체결하여 합의 목적이 달성되었다.
(나) 2016. 11. 21. 경상남도교육청 발주 「경상남도교육청 업무용 소프트웨어(한글 SLA) 라이선스 구매」 입찰① 합의의 성립83 성화아이앤티 김
○
○ 대표는 2016. 11. 21. 이 건 입찰이 공고가 된 사실을 확인한 후, 와이즈코아의 신
○
○ 대표에게 전화로 들러리 참가를 부탁하였다. 대화 내용은 '기초금액 근처로 투찰해 달라’는 것이었다.
84 성화아이앤티로부터 들러리 참가 부탁을 받은 와이즈코아는 기존에 경상남도교육청에 대한 한글과컴퓨터 소프트웨어 라이선스 영업 활동을 하던 대리점이 성화아이앤티였던 점, 본인은 발주처로부터 지리적으로도 거리가 있어 사후관리 비용이 큰 점, 향후 성화아이앤티에 들러리 참가 요청을 부담 없이 할 수 있는 점 등을 고려하여 들러리 참가 요청을 수락하였다.
② 합의 실행 및 결과85 성화아이앤티 및 와이즈코아는 각각 아래
와 같이 투찰금액을 정하여 입찰에 참여하였으며, 개찰 결과 성화아아앤티가 경상남도교육청과 계약을 체결하여 합의 목적이 달성되었다.
(다) 2017. 9. 5. 경상남도교육청 발주 「2018년 업무용 소프트웨어(한글 SLA)사용권 구매」 입찰① 합의의 성립86 성화아이앤티 김
○
○ 대표는 2017. 9. 5. 이 건 입찰이 공고가 된 사실을 확인한 후, 와이즈코아의 신
○
○ 대표에게 전화로 들러리 참가를 부탁하였다. 대화 내용은 '기초금액 근처로 투찰해 달라’는 것이었다.
87 성화아이앤티로부터 들러리 참가 부탁을 받은 와이즈코아는 기존에 경상남도교육청에 대한 한글과컴퓨터 소프트웨어 라이선스 영업 활동을 하던 대리점이 성화아이앤티였던 점, 본인은 지리적으로도 거리가 있어 사후관리 비용이 큰 점 등을 고려하여 들러리 참가 요청을 수락하였다.
② 합의 실행 및 결과88 성화아이앤티 및 와이즈코아는 각각 아래
과 같이 투찰금액을 정하여 입찰에 참여하였으며, 개찰 결과 성화아아앤티가 경상남도교육청과 계약을 체결하여 합의 목적이 달성되었다.
(라) 2017. 10. 23. 울산광역시교육청 발주 「울산광역시교육청 업무용 소프트웨어(한글 SLA) 라이센스 구매」 입찰① 합의의 성립89 성화아이앤티 김
○
○ 대표는 2017. 10. 23. 이 건 입찰이 공고가 된 사실을 확인한 후, 2017. 10. 24. 와이즈코아의 신
○
○ 대표에게 전화로 들러리 참가를 부탁하였다. 대화 내용은 '기초금액 근처로 투찰해 달라’는 것이었다.
성화아이앤티로부터 들러리 참가 부탁을 받은 와이즈코아는 기존에 울산광역시교육청에 대한 한글과컴퓨터 소프트웨어 라이선스 영업 활동을 하던 대리점이 성화아이앤티였던 점, 본인은 지리적으로도 거리가 있어 사후관리 비용이 큰 점 등을 고려하여 들러리 참가 요청을 수락하였다.
② 합의 실행 및 결과90 성화아이앤티 및 와이즈코아는 각각 아래
와 같이 투찰금액을 정하여 입찰에 참여하였으며, 개찰 결과 성화아아앤티가 울산광역시교육청과 계약을 체결하여 합의 목적이 달성되었다.
(8) 공동행위8: 경상북도교육청 발주 한글SLA 구매 입찰
91 경상북도교육청에 대한 한글과컴퓨터의 업무용 소프트웨어 라이선스 제품 공급계약은 계약방식이 경쟁 입찰로 변경되기 이전에는 코아인포메이션이 영업하여 왔으며, 계약방식 변경 이후에도 코아인포메이션이 지속적으로 영업활동을 하고 있었다. 따라서 코아인포메이션은 위
입찰들에서도 낙찰을 받아 계약하기를 원하였다. 다만 유찰될 염려가 있으므로 이를 방지하기 위하여 일부 대리점에게 들러리 참가를 부탁하기로 하였다.
(가) 2016. 3. 11. 경상북도교육청 발주 「2016년 업무용소프트웨어(한글 SLA) 사용권 구매(긴급)」 입찰① 합의의 성립92 코아인포메이션 김△△ 대표는 이 건 입찰에서 유비커널에게 들러리 참가를 부탁하기로 하고 양
○
○ 대표에게 전화로 연락을 하였다. 대화 내용은 '투찰 좀 해 달라’는 것이었다.
93 코아인포메이션으로부터 이 건 입찰의 들러리 참가 부탁을 받은 유비커널은 기존에 경상북도교육청에 대한 한글과컴퓨터 소프트웨어 라이선스의 영업 활동을 하던 대리점이 코아인포메이션이었던 점, 본인은 발주처로부터 지리적으로도 거리가 있어 사후관리 비용이 큰 점 등을 고려하여 들러리 참가 요청을 수락하였다.
② 합의 실행 및 결과94 코아인포메이션 및 유비커널은 각각 아래
과 같이 투찰금액을 정하여 입찰에 참여하였으며, 개찰 결과 코아인포메이션이 경상북도교육청과 계약을 체결하여 합의 목적이 달성되었다.
(나) 2017. 2. 27. 경상북도교육청 발주 「2017년 업무용 소프트웨어(한글) 사용권 구매」 입찰① 합의의 성립95 코아인포메이션 김△△ 대표는 이 건 입찰에서 닷넷소프트, 유비커널 및 이즈메인에게 들러리 참가를 부탁하기로 하고 닷넷소프트의 최
○
○ 대표, 유비커널의 양
○
○ 대표에게 각각 전화로 연락을 하였다. 대화 내용은 '투찰 좀 해 달라’는 것이었다. 이즈메인의 이
□
□ 대표에게는 전화통화 없이 문자메시지로 “경북 17.2억에 부탁드립니다”라는 내용을 전달한 것으로 확인된다.96 코아인포메이션으로부터 이 건 입찰의 들러리 참가 부탁을 받은 닷넷소프트, 유비커널 및 이즈메인은 기존에 경상북도교육청에 대한 한글과컴퓨터 소프트웨어 라이선스의 영업 활동을 하던 대리점이 코아인포메이션이었던 점, 본인들은 발주처로부터 지리적으로도 거리가 있어 사후관리 비용이 큰 점 등을 고려하여 들러리 참가 요청을 수락하였다.
② 합의 실행 및 결과97 코아인포메이션, 닷넷소프트, 유비커널 및 이즈메인은 각각 아래
와 같이 투찰금액을 정하여 입찰에 참여하였으며, 개찰 결과 코아인포메이션이 경상북도교육청과 계약을 체결하여 합의 목적이 달성되었다.
2) 근거98 이와 같은 사실은 피심인들이 조사 과정 및 심의에서 인정하였고, 이즈메인 이
□
□ 대표 문자메시지(심사보고서 소갑 제1-1호증
24
), 와이즈코아 신
○
○ 대표 통화내역(소갑 제1-2호증), 성화아이앤티 김
○
○ 대표 진술조서(소갑 제2-1호증), 닷넷소프트 최
○
○ 대표 진술조서(소갑 제2-2호증), 와이즈코아 조
◇
◇ 팀장 진술조서(소갑 제2-3호증), 포스텍 조
○
○ 대표, 심
○
○ 부장 진술조서(소갑 제2-4호증), 이즈메인 이
□
□ 대표 진술조서(소갑 제2-5호증), 소넥스 서
○
○ 대표 진술조서(소갑 제2-6호증), 헤드아이티 라
○
○ 대표, 김
○
○ 과장 진술조서(소갑 제2-7호증), 인포메이드 조
○
○ 대표, 정
○
○ 부장 진술조서(소갑 제2-8호증), 위포 백
○
○ 대표, 신
○
○ 상무 진술조서(소갑 제2-9호증), 제이아이티 김
□
□ 대표 진술조서(소갑 제2-10호증), 유비커널 양
○
○ 대표 진술조서(소갑 제2-11호증), 코아인포메이션 김△△ 대표 진술조서(소갑 제2-12호증), 위포 신
○
○ 상무 확인서(소갑 제2-13호증), 헤드아이티 김
○
○ 과장 확인서(소갑 제2-14호증), 인포메이드 정
○
○ 부장 확인서(소갑 제1-15호증), 소넥스 김
▷
▷ 차장 확인서(소갑 제2-16호증)등을 통하여서도 인정된다.
나. 관련 법 규정 및 법리1) 관련 법 규정독점규제 및 공정거래에 관한 법률제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다.1.∼7.(생략)8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위9. (생략)독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다.
1. 낙찰 또는 경락의 비율2. 설계 또는 시공의 방법3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항2) 법리99 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다.가) 합의(1) 합의의 의미100 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.
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101 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다.
(2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위102 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다.나) 하나의 공동행위103 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.
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다) 경쟁제한성104 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다.105 해당 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 해당 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 해당 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 해당 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.
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106 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.
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다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부1) 합의의 존재 여부107 위 2. 가.에서 인정한 사실에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인 닷넷소프트, 성화아이앤티, 소넥스, 와이즈코아, 위포, 유비커널, 이즈메인, 인포메이드, 제이아이티, 코아인포메이션, 포스텍 및 헤드아이티는 위
의 16건의 입찰에 대하여 낙찰예정자 및 형식적 입찰참여자를 사전에 결정하여 합의하고 이를 실행한 사실이 인정된다.108 피심인들은 위와 같은 의사의 합치로써 입찰에서 낙찰자를 결정하였으므로 이는 법 제19조 제1항 제8호에 규정되어 있는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”에 대한 합의에 해당한다.2) 공동행위 수109 이 사건 16건 입찰에서의 합의는 다음과 같은 점을 고려할 때 발주 교육청이 소재한 지역에 있는 대리점의 주도하에 이루어진 합의를 기준으로 총 8개의 공동행위로 인정된다.110 첫째, 이 사건 16건 입찰에서의 합의는 발주 교육청이 소재한 지역에 있는 대리점이 낙찰예정자가 되어 경쟁이나 유찰 없이 해당 지역 교육청이 발주하는 입찰에서 낙찰을 받고, 이를 통해 대리점 간 타 지역 입찰 참가를 자체하는 분위기를 유지하기 위한 단일한 의사에 기한 동일한 목적을 수행하기 위하여 이루어졌다.111 둘째, 각 공동행위는 발주처 및 발주품목을 기준으로 볼 때 2016년 3월부터 2017년 12월까지 대체로 단절 없이 지속적으로 유지되었다.112 셋째, 각 공동행위는 발주처 소재에 위치한 대리점을 낙찰자로 하고 특정 일부 피심인을 들러리로 하는 등 참여 사업자가 큰 변동 없이 유지되었다.3) 경쟁제한성 판단113 피심인들은 이 사건 16건의 입찰에서 낙찰예정자를 사전에 정하고 들러리 참여를 합의하여 실행함으로써 입찰 참여자들 간의 경쟁을 통해 거래상대방, 거래 조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 사실상 무력화시킨 점, 피심인들 간 합의가 없었다면 사업자들이 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 입찰참가 여부, 투찰가격 등을 결정하면서 실질적인 경쟁이 이루어졌을 가능성을 배제할 수 없는 점, 입찰 참여자간의 경쟁을 제한하여 안정적인 수익을 창출하기 위한 목적 이외에 다른 의도를 찾아볼 수 없는 점 등을 고려할 때 피심인 12개사의 공동행위는 이 사건 입찰 시장에서 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 인정된다.
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4) 소결114 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다.
3. 처분가. 시정조치 및 과징금 부과115 위 2. 가.의 행위와 동일하거나 유사한 법위반행위가 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 피심인들에게 시정조치를 부과한다. 또한 부당한 공동행위는 원칙적 과징금 부과 대상이고 위반행위로 인한 경쟁질서 저해효과가 중대하므로 법 제22조, 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(이하 '과징금 고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다.
나. 과징금 산정1) 산정기준가) 관련매출액 산정(1) 공동행위1116 공동행위1은 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 피심인 5개사별로 입찰에 참여하여 낙찰을 받거나 들러리로 참여한 입찰 건의 계약금액(부가가치세 제외)을 합산한 금액을 각 피심인에 대한 관련매출액으로 본다.117 위와 같은 점을 고려하여 산정한 피심인 5개사의 관련매출액은 아래
과 같다.
피심인별 관련매출액(단위: 원, 부가가치세 제외)
(2) 공동행위2118 공동행위2는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 피심인 3개사별로 입찰에 참여하여 낙찰을 받거나 들러리로 참여한 입찰 건의 계약금액(부가가치세 제외)을 합산한 금액을 각 피심인에 대한 관련매출액으로 본다.119 위와 같은 점을 고려하여 산정한 피심인 3개사의 관련매출액은 아래
과 같다.
피심인별 관련매출액(단위: 원, 부가가치세 제외)
(3) 공동행위3120 공동행위3은 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 피심인 5개사별로 입찰에 참여하여 낙찰을 받거나 들러리로 참여한 입찰 건의 계약금액(부가가치세 제외)을 합산한 금액을 각 피심인에 대한 관련매출액으로 본다.121 위와 같은 점을 고려하여 산정한 피심인 5개사의 관련매출액은 아래
과 같다.
피심인별 관련매출액(단위: 원, 부가가치세 제외)
(4) 공동행위4122 공동행위4는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 피심인 2개사별로 입찰에 참여하여 낙찰을 받거나 들러리로 참여한 입찰 건의 계약금액(부가가치세 제외)을 합산한 금액을 각 피심인에 대한 관련매출액으로 본다.123 위와 같은 점을 고려하여 산정한 피심인 2개사의 관련매출액은 아래
와 같다.
피심인별 관련매출액(단위: 원, 부가가치세 제외)
(5) 공동행위5124 공동행위5는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 피심인 4개사별로 입찰에 참여하여 낙찰을 받거나 들러리로 참여한 입찰 건의 계약금액(부가가치세 제외)을 합산한 금액을 각 피심인에 대한 관련매출액으로 본다.125 위와 같은 점을 고려하여 산정한 피심인 4개사의 관련매출액은 아래
과 같다.
피심인별 관련매출액(단위: 원, 부가가치세 제외)
(6) 공동행위6126 공동행위6은 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 피심인 6개사별로 입찰에 참여하여 낙찰을 받거나 들러리로 참여한 입찰 건의 계약금액(부가가치세 제외)을 합산한 금액을 각 피심인에 대한 관련매출액으로 본다.127 위와 같은 점을 고려하여 산정한 피심인 6개사의 관련매출액은 아래
과 같다.
피심인별 관련매출액(단위: 원, 부가가치세 제외)
(7) 공동행위7128 공동행위7은 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 피심인 3개사별로 입찰에 참여하여 낙찰을 받거나 들러리로 참여한 입찰 건의 계약금액(부가가치세 제외)을 합산한 금액을 각 피심인에 대한 관련매출액으로 본다.129 위와 같은 점을 고려하여 산정한 피심인 3개사의 관련매출액은 아래
와 같다.
피심인별 관련매출액(단위: 원, 부가가치세 제외)
(8) 공동행위8130 공동행위8은 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 피심인 4개사별로 입찰에 참여하여 낙찰을 받거나 들러리로 참여한 입찰 건의 계약금액(부가가치세 제외)을 합산한 금액을 각 피심인에 대한 관련매출액으로 본다.131 위와 같은 점을 고려하여 산정한 피심인 4개사의 관련매출액은 아래
과 같다.
피심인별 관련매출액(단위: 원, 부가가치세 제외)
나) 부과기준율(1) 공동행위1, 공동행위2, 공동행위3, 공동행위6, 공동행위7, 공동행위8132 공동행위1, 공동행위2, 공동행위3, 공동행위6, 공동행위7 및 공동행위8은 각각 입찰담합으로서 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우에 해당하고 발주처가 지자체 및 공공기관이므로 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 5% 이상 7% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당되나, 이 사건 입찰은 소프트웨어의 유지ㆍ보수의 연속성으로 기존 계약 대리점에게 유리한 측면이 있는 등 그 특성상 경쟁제한성을 일부 내재하고 있는 점, 피심인들은 수요기관의 편의 등을 고려하여 유찰 방지를 위해 공동행위에 이른 측면이 있는 점, 이 사건 각 입찰은 각 교육청의 예산범위 내에서 제조업자 및 총판에서 정한 소프트웨어 라이선스 공급단가를 반영하여 기초금액이 형성되므로 공동행위로 인한 피해나 부당이득이 크다고 보기 어려운 점, 이 사건 피심인들은 영세사업자로서 공동행위가 시장에 미치는 영향이 제한적인 점 등을 종합적으로 고려하여 각각 1%의 부과기준율을 적용한다.
(2) 공동행위4, 공동행위5133 공동행위4 및 공동행위5은 각각 입찰담합으로서 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우에 해당하고 발주처가 지자체 및 공공기관이므로 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 3% 이상 5% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당되나, 이 사건 입찰은 소프트웨어의 유지ㆍ보수의 연속성으로 기존 계약 대리점에게 유리한 측면이 있는 등 그 특성상 경쟁제한성을 일부 내재하고 있는 점, 피심인들은 수요기관의 편의 등을 고려하여 유찰 방지를 위해 공동행위에 이른 측면이 있는 점, 이 사건 각 입찰은 각 교육청의 예산범위 내에서 제조업자 및 총판에서 정한 소프트웨어 라이선스 공급단가를 반영하여 기초금액이 형성되므로 공동행위로 인한 피해나 부당이득이 크다고 보기 어려운 점, 이 사건 피심인들은 영세사업자로서 공동행위가 시장에 미치는 영향이 제한적인 점 등을 종합적으로 고려하여 각각 1%의 부과기준율을 적용한다.다) 산정기준134 산정기준은 각 공동행위별 위 가) (1)∼(8)의 관련매출액에 각 공동행위에 대응되는 위 나) (1) 또는 (2)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 입찰에서 탈락한 사업자에 대해서는 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다.
(1) (마) 2)에 따라 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에는 2분의 1을, 5 이상인 경우에는 (N-2)/N(N은 들러리 사업자의 수)를 감액한다.2) 1ㆍ2차 조정가) 공동행위1135 피심인들은 모두 1차 조정 관련 해당 사유가 없고, 2차 조정의 경우 피심인들은 조사 단계 및 심의에 이르기까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 조사에 적극 협력한 사실이 인정되므로 아래
와 같이 산정기준을 20% 감경한다.
피심인별 1ㆍ2차 조정 산정기준(단위: 원)
나) 공동행위2136 피심인들은 모두 1차 조정 관련 해당 사유가 없고, 2차 조정의 경우 피심인들은 조사 단계 및 심의에 이르기까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 조사에 적극 협력한 사실이 인정되므로 아래
와 같이 산정기준을 20% 감경한다.
피심인별 1ㆍ2차 조정 산정기준(단위: 원)
다) 공동행위3137 피심인들은 모두 1차 조정 관련 해당 사유가 없고, 2차 조정의 경우 피심인들은 조사 단계 및 심의에 이르기까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 조사에 적극 협력한 사실이 인정되므로 아래
과 같이 산정기준을 20% 감경한다.
피심인별 1ㆍ2차 조정 산정기준(단위: 원)
라) 공동행위4138 피심인들은 모두 1차 조정 관련 해당 사유가 없고, 2차 조정의 경우 피심인들은 조사 단계 및 심의에 이르기까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 조사에 적극 협력한 사실이 인정되므로 아래
과 같이 산정기준을 20% 감경한다.
피심인별 1ㆍ2차 조정 산정기준(단위: 원)
마) 공동행위5139 피심인들은 모두 1차 조정 관련 해당 사유가 없고, 2차 조정의 경우 피심인들은 조사 단계 및 심의에 이르기까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 조사에 적극 협력한 사실이 인정되므로 아래
과 같이 산정기준을 20% 감경한다.
피심인별 1ㆍ2차 조정 산정기준(단위: 원)
바) 공동행위6140 피심인들은 모두 1차 조정 관련 해당 사유가 없고, 2차 조정의 경우 피심인들은 조사 단계 및 심의에 이르기까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 조사에 적극 협력한 사실이 인정되므로 아래
와 같이 산정기준을 20% 감경한다.
피심인별 1ㆍ2차 조정 산정기준(단위: 원)
사) 공동행위7141 피심인들은 모두 1차 조정 관련 해당 사유가 없고, 2차 조정의 경우 피심인들은 조사 단계 및 심의에 이르기까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 조사에 적극 협력한 사실이 인정되므로 아래
과 같이 산정기준을 20% 감경한다.
피심인별 1ㆍ2차 조정 산정기준(단위: 원)
아) 공동행위8142 피심인들은 모두 1차 조정 관련 해당 사유가 없고, 2차 조정의 경우 피심인들은 조사 단계 및 심의에 이르기까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 조사에 적극 협력한 사실이 인정되므로 아래
과 같이 산정기준을 20% 감경한다.
피심인별 1ㆍ2차 조정 산정기준(단위: 원)
3) 부과 과징금의 결정가) 공동행위1143 피심인 유비커널의 경우 2019년도 재무제표가 포함된 사업보고서상 완전자본잠식 상태인 점, 부채비율이 10464%이고 결손금이 28,458,777원에 이르는 점
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등에 비추어 볼 때 2차 조정 산정기준이 현실적 부담능력에 비하여 과중하다고 인정되므로 과징금고시 Ⅳ. 4. 가. (2) (가)
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규정에 따라 2차 조정 산정기준의 80% 감액하고 이 금액에서 백만 원 단위 미만은 절사한 금액을 부과과징금으로 결정한다.
