골재채취단지 허가내용 변경신청 반려처분 이의

1. 피신청인에게, △△△△△ 골재채취단지 허가내용의 변경 기준과 관련하여 개별 사업자의 신청에 의한 경우와 개별 사업자들의 반납물량을 피신청인이 재배분(수시허가)의 경우로 구분하는 등 허가내용의 변경 기준과 절차를 명확히 하여 관련 허가조건을 보완하고 이해관계자에게 안내할 것을 의견표명한다.

2. 신청인의 신청을 기각한다.

1. 신청취지신청인은 2020. 11. 9. 피신청인으로부터 △△△△△ 골재채취단지(이하 '이 민원 골재채취단지’라 한다)내 바다골재 채취허가(이하 '이 민원 허가’라 한다)를 받았고, 2021년 하반기 이후 이 민원 골재채취단지에서 채취되는 모래에 대한 수요 증가로 2021년에 허가받은 물량이 조기에 소진되었다. 이에, 신청인은 피신청인에게 이 민원 골재채취단지의 전체 해역이용협의 물량 내에서 추가허가 추진과 신청인의 총 허가물량 내 연도별 물량조정 요청을 위해 「골재채취법」제25조 및 같은 법 시행령 제31조에 따라 채취허가량의 5퍼센트 미만의 변경의 경우는'경미한 사항’으로 보아 신고할 수 있도록 하고 있어 이에 따라 이 민원 허가내용의 변경신고를 하였으나 피신청인이 연도별 허가물량의 5%를 초과한다는 사유로 반려하여 다시 연도별 허가물량의 5% 미만의 물량으로 이 민원 허가내용의 변경신고를 하였으나 피신청인은 2021. 9. 30. 반려하였다.피신청인은 처음에는 「골재채취법」상 경미한 사항의 변경에 해당하지 않는다는 취지로 반려하여 이를 보완하여 물량을 조정하여 신청하였는데, 이제는 「해양환경관리법」제94조 및 같은 법 시행령 제70조에 따라 사업규모가 증가한 경우로 보아 해역이용협의(각주:「해양환경관리법」제84조(해역이용협의) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 면허ㆍ허가 또는 지정 등(이하 “면허등”이라 한다)을 하고자 하는 행정기관의 장(이하 “처분기관”이라 한다)은 면허등을 하기 전에 대통령령이 정하는 바에 따라 미리 해양수산부장관과 「해양환경 보전 및 활용에 관한 법률」 제20조에 따른 해역이용의 적정성 및 해양환경에 미치는 영향에 관하여 협의(이하 “해역이용협의”라 한다)를 하여야 한다.)등의 절차를 다시 거쳐야 하는 사항으로 정하고 있다고 주장하나, 이는 「골재채취법」및 같은 법 시행령에서 경미한 사항으로 정하여 신고수리토록 하고 있음을 무시한 것으로 부당하고 사회통념에 부합하지 않고, 다른 골재채취업체가 신청인의 물량 변경에 동의하면 승인을 해주겠다고 하며 동의서 제출을 요구한 것 또한 피신청인의 자의적인 판단이므로 「골재채취법」등 관계법령에 따라 이 민원 허가내용의 변경 기준을 적용할 수 있도록 해 달라.2. 피신청인(해양환경공단)의 주장가.

관계법령을 자의적으로 해석하여 적용하였다는 신청인의 주장에 대하여피신청인은 「골재채취법」과 「해양환경관리법」에 근거하여 신청인에게 의견을 통보한 것으로 이 민원 허가내용의 변경 신청 내용이 「골재채취법」상 5% 이내의 경미한 물량의 증가로 인한 신고처리 대상에 해당한다고 하더라도, 이로 인한 신청인의 사업계획 물량이 증가되는 경우에는 「해양환경관리법」에 따라 해역이용협의 등의 절차를 거쳐야 한다.신청인은 2021. 9. 9. 이 민원 허가내용의 변경을 신청하면서 우선허가기간의 허가량 전체 총량의 5% 미만으로 허가량 변경을 신청하였으나 해당 물량이 ’21년 허가량의 5% 이상 변경 신청에 해당되어 2021. 9. 17. 반려하였고,

※ 이 민원 허가내용 변경신청: (기존) 110,600㎥ → (변경)142,590㎥(31,990㎥ 증가)이후 신청인은 2021. 9. 17. '21년 허가량의 5% 미만으로 허가량 변경 신청을 하였으나, 이 민원 골재채취단지의 전체 사업계획물량 중 사업 참여자들에게 배정되지 않은 잔여물량이 없는 상태로 이 민원과 같이 다른 사업 참여자들의 허가내용의 변경 없이 이 민원 허가내용(물량)만 증가시키게 되는 경우 전체 사업계획이 증가되는 상황이 되어 이 민원 골재채취단지의 사업계획변경 절차를 다시 이행하여야 하고, 이 경우 「해양환경관리법」제94조 등에 따라 해역이용협의 등의 절차를 다시 거쳐야 한다.따라서 사업규모의 증가에 따라 사업계획이 변경되는 점 등을 고려하여 사업계획 변경 승인에 필요한 절차 없이 이 민원 허가내용의 변경을 승인할 수 없다.

나. 피신청인이 다른 골재채취업체가 신청인의 이 민원 허가내용 변경에 대한 동의서 제출을 요구하였다는 주장에 대하여피신청인은 다른 골재채취업체의 동의여부에 따라 이 민원에 대한 승인을 언급한 바 없으며, 다른 골재채취업체의 의견수렴은 한국골재협회와 골재채취업체간 자의적인 판단에 따라 진행된 사항으로 피신청인과는 무관한 사항이다.

3. 사실관계가. 이 민원 골재채취단지 개요 [△△△△△ 골재채취단지](이하 생략)나. 이 민원 허가 개요① 신청인 : ㈜A/대표 (생략) /법인등록번호 (생략)② 골재채취구역의 내역 : (생략)③ 골재의 채취

④ 허가일 : 2021. 5. 7. (물량 조정 최종 확정 기준)다. 이 민원 관련 추진 경위(이하 생략)라. 피신청인에 따르면 국토교통부 및 해양수산부는 2017. 12. 28. 국정현안점검조정회의를 통해 골재수급 안정대책을 논의하였으며, 바닷모래 감축목표와 연계하여 지역별ㆍ광구별로 세분화된 연간 채취물량 한도를 설정하여 난개발 방지 및 해양환경 영향을 저감하도록 개선한 바 있다고 한다.

마. 위'라’의 개선에 따라 피신청인은 이 민원 골재채취단지에 참여하는 개별사업자들의 사업계획 물량을 연간 채취물량 한도를 정하여 운영하고 있고 연간 사업계획물량의 변경이 있는 경우 「해양환경관리법」제94조에 따라 해역이용협의 등의 절차를 거쳐야 한다고 주장하고 있으며, 이 민원 골재채취단지의 사업계획 물량은 2021. 5. 6. 확정되었다고 하고 이 민원 골재채취단지의 전체 사업계획의 허가량 변경 현황은 다음과 같다.

바. 위'마’의 전체 사업계획 및 개별 사업자별 사업계획 물량 확정에 따라 신청인은 2021. 5. 7. 피신청인으로부터 골재채취 허가증을 재발급 받았으며, 이 민원 허가 조건 중 골재 채취 및 반출에 관한 사항은 다음과 같다.

사. 신청인은 2021. 9. 9. 피신청인에게 이 민원 골재채취단지의 이 민원 허가내용 변경신고를 하였으나, 피신청인은 2021. 9. 17. 「골재채취법」제25조의 규정에 따라 “대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경”에 해당하지 않는다는 사유로 반려하면서, 피허가업체들에게는 “허가량 증량을 요청할 경우 사업계획 변경에 해당하므로, 「해양환경관리법」제94조 및 같은 법 시행령 제70조에 따라 해역이용협의 등의 절차를 거쳐야 함”을 안내하였다.

아. 이후 신청인은 2021. 9. 23. 아래와 같이 2021년도 허가물량의 5% 미만의 경미한 변경사항을 피신청인에게 변경신고를 하였으나, 피신청인은 “「골재채취법」제25조 및 같은 법 시행령 제31조에 따라 경미한 변경에 해당한다 하더라도 「해양환경관리법」제94조 및 같은 법 시행령 제70조에 따라 사업규모가 증가하는 경우이므로 사업계획 변경사항에 해당하여 해역이용협의 등의 절차를 다시 거쳐야 하는 사항”이라는 이유로 2021. 9. 30. 반려하였다.

자. 한편, 「해양환경관리법」제94조(사업계획 변경에 따른 해역이용협의 등), 같은 법 시행령 제70조(적용 대상), 같은 법 시행규칙 제59조의2(경미한 사업계획의 변경) 등에서는 해역이용사업자등이 처분기관으로부터 면허를 받은 후 사업계획을 변경하는 때는 해역이용협의 등의 절차를 다시 거쳐야하나 사업규모의 축소, 변경된 사업규모가 간이해역이용협의사업에 해당하는 경우, 사업규모가 증가하지 아니하고 사업계획의 변경에 따른 해양환경에 미치는 영향이 경미한 경우로 사업계획의 변경으로 해양으로 유입되는 오염물질의 양 또는 농도가 증가하지 아니한 경우, 확정측량에 따라 사업면적이 증감하는 경우, 협의 의견의 변경을 초래하지 아니하는 범위에서 사업계획이 변경되는 경우, 그 밖에 해양수산부장관이 해양환경에 미치는 영향이 경미하다고 인정하는 경우 등에 한하여 예외로 정하고 있다.

차. 우리 위원회의 2021. 12. 17. 피신청인에 대한 실지방문조사 시 내용은 다음과 같다.- 피신청인은 이 민원 사업자별 연도별 물량을 정하여 사업계획을 확정한 사항으로 신청인이 요구하는 5% 미만의 물량 추가 변경은 다른 사업자의 물량 반납분이 있는 경우, 피신청인이 전체 사업계획물량의 변경이 없는 것을 전제로 잔여물량에 대하여 개별 사업자들의 신청을 받아 재분배가 가능하고, 이 또한 해당년도의 물량을 반납하지 않은 업체에 한하여 가능하도록 운영하고 있다고 하였다.

또한 골재수급안정대책, 골재채취허가조건, 해역이용영향평가서 등에서도 연간채취물량 한도를 설정하여 운영하도록 정하고 있는바 신청인의 주장을 수용하기 어렵다고 하였다.- 이에 대하여 유선 상 신청인 의견을 조회한 결과, 「골재재취법 시행령」제31조에 따라 경미한 변경은 채취허가량의 5% 미만의 변경을 의미하고, 피신청인이 신청인의 골재채취 허가내용 변경승인 신청(2021. 9. 9)에 대하여 5% 미만의 경미한 사항에 해당하지 않는다고 회신(2021. 9. 17.)하여 다시 5% 미만의 물량으로 조정하여 골재채취허가내용을 변경승인 신청(2021. 9. 23.)하였던 것인데, 이제는 해역이용협의절차가 필요하다는 이유로 이를 반려(2021. 9. 30.)하는 것은 부당하며 해역이용협의가 완료된 물량의 5% 이내의 경미한 증가인 경우까지 해역이용협의 등의 절차를 다시 이행한다면 관련법의 취지 및 사회적 통념에 맞지 않는다고 판단된다고 호소하고 있다.

카. 우리 위원회에서 해양수산부에 「해양환경관리법」제94조 등과 관련하여 질의ㆍ회신받은 결과는 다음과 같다.

타. 한편, 이 민원 사업계획 변경관련 피신청인의 제도개선 의견을 조회한 결과는 다음과 같다.

4. 판단가. 관계법령

와 같다.

나. 판단 내용1) 이 민원 허가내용 변경신청에 대한 반려처분에 대해 살펴보면① 이 민원 골재채취단지의 허가내용 변경을 검토하는 경우 「골재채취법」 및 「해양환경관리법」 등 관계법령에 따라 판단하여야 하고, 사업규모의 변경 여부에 따라 해역이용영향평가 대상여부를 검토하여야 하는바, 이 민원 골재채취단지의 사업규모는 전체 사업규모와 개별 사업자별 허가받은 사업규모로 구분하여 검토하는 것이 타당한 점,② 해양수산부의 질의회신 내용에 따르면, 바다골재채취행위는 「해양환경관리법」제85조의 해역이용영향평가 대상으로 바다골재 채취에 참여하는 개별 사업자가 그 사업계획을 변경하고자 하여 사업계획 물량이 증가할 때에는 「해양환경관리법」제94조에 따라 해역이용영향평가 재협의 대상으로 보는 것이 타당한 점,③ 따라서, 신청인의 사유로 이 민원 허가내용의 변경(골재 채취물량의 증가)을 요구하는 이 민원의 경우 개별 사업자의 사업계획 변경으로 보아 해역이용영향평가 재협의 대상으로 보는 것이 타당한 점 등을 종합해 볼 때, 피신청인이 2021. 9. 30. 신청인에게 한 허가내용 변경신고에 대한 반려처분을 부당하다고 보기는 어렵다고 판단된다.2) 다만, ① 이 민원 골재채취단지의 허가내용을 변경하려는 경우는 이 민원과 같이 신청인의 필요에 의한 경우와 다른 사업자들이 반납한 물량을 피신청인이 다시 재배분(수시허가) 하는 경우 등으로 구분할 수 있는 점,② 그러나, 이 민원 허가 조건에는 허가물량 변경에 대한 기준이 명시되어 있지 않고, 피신청인도 각 경우에 대하여 구체적인 업무 처리 절차를 마련하지 못하고 있어 피신청인과 이 민원 골재단지의 사업 참여자들의 혼선이 있을 것으로 보이는 점 등을 종합해 볼 때,이 민원 골재채취 단지에 참여한 사업자들의 혼선과 행정력 낭비를 예방하기 위하여 개별 사업자의 신청에 의한 경우와 개별 사업자들의 반납물량을 피신청인이 재배분(수시허가)의 경우로 구분하는 등 허가내용의 변경 기준과 절차를 명확히 하여 허가조건 등을 보완하고 이해관계자들에게 안내가 필요하다고 판단된다.

5. 결 론그러므로 이 민원 골재채취단지의 허가내용 변경 기준에 대한 명확한 기준을 마련하고 관련 허가조건의 보완 및 이해관계자들에 대한 안내가 필요하다고 판단되므로 피신청인에게 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제2항에 따라 의견을 표명하기로 하고, 신청인의 신청은 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

관계법령1) 「해양환경관리법」제84조(해역이용협의) ①다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 면허ㆍ허가 또는 지정 등(이하 “면허등”이라 한다)을 하고자 하는 행정기관의 장(이하 “처분기관”이라 한다)은 면허등을 하기 전에 대통령령이 정하는 바에 따라 미리 해양수산부장관과 「해양환경 보전 및 활용에 관한 법률」 제20조에 따른 해역이용의 적정성 및 해양환경에 미치는 영향에 관하여 협의(이하 “해역이용협의”라 한다)를 하여야 한다. 이 경우 제85조제1항의 규정에 따른 해역이용영향평가대상사업은 해역이용협의를 행한 것으로 본다.

1. 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제8조에 따른 공유수면의 점용ㆍ사용허가(제5호 및 제6호에 따른 바다골재채취의 허가 및 바다골재채취단지의 지정에 따른 공유수면의 점용ㆍ사용허가는 제외한다) 및 같은 법 제28조에 따른 공유수면의 매립면허2. 삭제

3. 「양식산업발전법」 제10조에 따른 양식업 면허. 다만, 대통령령이 정하는 해역에서의 어업의 면허에 한정하여 적용한다.4. 「골재채취법」 제21조의2의 규정에 따른 바다골재채취예정지의 지정5. 「골재채취법」 제22조의 규정에 따른 바다골재채취의 허가6. 「골재채취법」 제34조의 규정에 따른 바다골재채취단지의 지정제85조(해역이용영향평가) ①처분기관은 제84조에 따라 해양수산부장관과 해역이용협의를 함에 있어서 해당 면허대상사업 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위가 대통령령으로 정하는 규모 이상에 해당하는 때에는 그 행위로 인하여 해양환경에 미치는 영향에 대한 평가(이하 “해역이용영향평가”라 한다)를 해양수산부장관에게 요청하여야 한다. 다만, 「환경영향평가법」 제22조에 따른 환경영향평가 대상사업 중 대통령령으로 정하는 사업을 제외한다.

1.~6호 생략7. 「골재채취법」 제22조에 따른 골재채취 중 바다골재채취8. 「골재채취법」 제34조에 따른 바다골재채취단지의 지정 (이하 생략)제88조(해역이용사업자 등의 준수사항) 해역이용사업자, 평가대상사업자(이하 “해역이용사업자등”이라 한다) 및 평가대행자는 대통령령이 정하는 바에 따라 다음 각 호의 사항을 준수하여야 한다.

1. 다른 해역이용협의서등의 내용을 복제하지 아니할 것2. 작성한 해역이용협의서등을 해양수산부령으로 정하는 기간 동안 보존할 것3. 해역이용협의서등의 작성의 기초가 되는 자료를 거짓으로 작성하지 아니할 것4. 등록증 또는 그 명의를 다른 사람에게 대여하지 아니할 것5. 도급받은 해역이용협의 또는 해역이용영향평가(이하 “해역이용협의등”이라 한다)의 업무를 일괄하여 하도급하지 아니할 것제94조(사업계획 변경에 따른 해역이용협의 등) ①해역이용사업자등이 처분기관으로부터 면허등을 받은 후 사업계획을 변경하는 때에는 해역이용협의등의 절차를 다시 거쳐야 한다.

다만, 변경되는 사업규모가 해양환경에 미치는 영향이 경미한 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 해역이용협의등의 절차를 다시 거치지 아니한다.2) 「해양환경관리법 시행령」제70조(적용 대상) ① 처분기관은 법 제94조제1항에 따라 해역이용사업자등이 사업계획에 대한 면허 등을 받은 후 사업계획을 변경하는 때에는 그 내용을 해양수산부장관에게 알려야 한다.

② 법 제94조제1항 단서에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.

1. 사업규모가 축소되는 경우2. 변경된 사업규모가 간이해역이용협의사업에 해당하는 경우3. 사업규모가 증가하지 아니하고 사업계획의 변경에 따른 해양환경에 미치는 영향이 경미한 경우로서 해양수산부령으로 정하는 경우3) 「해양환경관리법 시행규칙」제59조의2(경미한 사업계획의 변경) 영 제70조제2항제3호에서 “해양수산부령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 하나에 해당하는 경우를 말한다.

1. 사업계획의 변경으로 해양으로 유입되는 오염물질의 양 또는 농도가 증가하지 아니한 경우2. 확정측량에 따라 사업면적이 증감하는 경우3. 협의 의견의 변경을 초래하지 아니하는 범위에서 사업계획이 변경되는 경우4. 제1호에서 제3호까지에서 규정한 사항 외에 해양수산부장관이 해양환경에 미치는 영향이 경미하다고 인정하는 경우 [본조신설 2011. 9. 29.]4) 「골재채취법」제22조(골재채취의 허가) ① 골재를 채취하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 시장ㆍ군수 또는 구청장{「배타적 경제수역 및 대륙붕에 관한 법률」 제2조에 따른 배타적 경제수역(이하 “배타적 경제수역”이라 한다)에서의 골재채취의 경우에는 국토교통부장관을 말하며, 제34조에 따른 골재채취단지(배타적 경제수역에서 지정된 골재채취단지는 제외한다)에서의 골재채취의 경우에는 시ㆍ도지사를 말한다.

이하 이 조, 제23조부터 제25조까지, 제29조부터 제31조까지, 제33조 및 제47조의2에서 같다}의 허가를 받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. (이하 생략)제25조(허가내용의 변경승인) ① 골재채취의 허가를 받은 자가 허가받은 내용을 변경하려면 시장ㆍ군수 또는 구청장의 승인을 받아야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경인 경우에는 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다.

(이하 생략)제34조(골재채취단지의 지정 등) ① 시ㆍ도지사(배타적 경제수역에서의 골재채취단지 지정의 경우에는 국토교통부장관을 말한다. 이하 이 조 제2항부터 제6항까지 및 제34조의2에서 같다)는 골재자원의 효율적인 이용과 골재수급 안정을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 직접 또는 다음 각 호에 해당하는 자의 신청에 의하여 양질의 골재가 부존되어 있어 집중적으로 개발하기 쉬운 지역(「산지관리법」에 따른 산지는 제외한다)을 골재채취단지로 지정할 수 있다.

1. 시ㆍ도지사(배타적 경제수역에서 골재채취단지 지정을 신청하는 경우로 한정한다)2. 시장ㆍ군수 또는 구청장3. 「한국수자원공사법」에 따른 한국수자원공사 또는 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공기관4. 5개 이상의 골재채취업체로 구성된 공동체② 시ㆍ도지사는 제1항에 따라 골재채취단지를 지정하려면 미리 「해양환경관리법」에 따른 해역이용영향평가(해역이용협의를 포함한다), 「환경영향평가법」에 따른 전략환경영향평가 협의 및 환경영향평가 협의를 하여야 한다.

이 경우 시ㆍ도지사가 골재채취단지에서 제22조에 따른 골재채취 허가를 할 때에는 해역이용영향평가협의, 전략환경영향평가 협의, 환경영향평가 협의가 된 것으로 본다.

(이하 생략)5) 「골재채취법 시행령」제31조(허가내용의 경미한 변경) ① 삭제

② 법 제25조제1항 단서에서 “대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경”이란 다음 각 호의 변경 외의 변경을 말한다.

1. 채취허가량의 5퍼센트이상의 변경2. 골재채취구역면적의 5퍼센트이상의 변경제33조의4(골재채취단지의 지정 등) ①법 제34조제1항의 규정에 의한 골재채취단지는 다음 각 호의 기준에 따라 지정한다.(이하생략)② 법 제34조제1항제3호에서 “대통령령으로 정하는 공공기관”이란 다음 각 호의 기관을 말한다.

1. 한국광해광업공단2. 「해양환경관리법」에 따라 설립된 해양환경공단③~④항 생략⑤법 제34조제4항 단서에서 “대통령령으로 정하는 기준 미만의 단지면적 변경 등 경미한 변경의 경우”란 다음 각 호의 경우를 말한다.

1. 100분의 5 미만의 골재채취단지 면적의 증감2. 100분의 5 미만의 골재채취예정물량의 증감(이하 생략)