A 해상풍력 발전단지 조성사업 피해 해결 요구

1. 피신청인에게, 신청인의 A 해상풍력 발전사업 '공급인증서 발급대상 설비확인 신청서’접수 시, 신청인에게 0000.에 허가한'A 해상풍력 발전사업 허가’내용을 감안하여 '대상에너지 및 기준에 따른 공급인증서 가중치’적용기준을 검토할 것을 의견표명한다.

2. 관계기관1에게, 「공급인증서 발급 및 거래시장 운영에 관한 규칙」별표1의 '대상에너지 및 기준에 따른 공급인증서 가중치’적용기준 명확화 및 유사 민원 재발 방지를 위해 관련 제도를 개선할 것을 의견표명한다.

1. 신청 원인신청인은 A방조제 내측 263,178㎡(이하 '이 민원 사업구역’이라 한다)에 A 해상풍력 발전단지 조성사업(이하 '이 민원 사업’이라 한다)을 착수하면서, ①피신청인으로부「전기사업법」에 따라 0000.에 'A 해상풍력 발전사업 허가’ 및 '해상풍력 가중치(각주:「공급인증서 발급 및 거래시장 운영에 관한 규칙」별표1 : '해상풍력’이란「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」제6조제1항제4호에 따른 해안선을 기준으로 해상에 위치하는 경우를 의미하며, 그 외는 모두 '육상풍력’으로 본다.'대상에너지 및 기준에 따른 공급인증서 가중치’는 다음과 같이 적용한다.* 해상풍력(연계거리 5Km이하) : 2.0, 육상풍력 : 1.0)(2.0)’을 승인받아 이 민원 사업을 착수하였고, ②F청으로부터「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」(이하 '공유수면법’ 이라 한다) 따라 0000.에 공유수면 사용 허가 및 이에 따른 공유수면 점용료 ㆍ 사용료를 납부하였으며, ③0000.에 실시계획승인을 받아 해상공사 착공을 준비하고 있었다.그런데 피신청인이 위 사실과 다르게 '이 민원 사업 구역이 해상에 위치한다고 보기 어려워 ’해상풍력 가중치'를 적용 하는데 한계가 있다’고 하고 있어, 이로 인해 이 민원 사업성의 급격한 저하로 피해가 발생하고 있으니, 이를 해결해 달라.더구나, 신청인은 이 민원 사업구역에 대한 공유수면점용료ㆍ사용료를 납부하였고, 이는 국유지 사용자의 책임과 의무를 다한 것임에도 그 국유지를 사용조차 못하고 있는 실정이니, 이를 사용할 수 있도록 조치해 달라.2. 피신청인의 주장현행 규정 고려시 A방조제가 해안선이라는 의견이 다수인바, 신청인에게 '이 민원 사업구역이 해안선을 기준으로 내측에 위치하고 있어 해상풍력의 영향을 받는다고 보기 어렵다’라고 안내한 것이 그 합리성과 타당성을 잃었다고 볼 수는 없다.더구나「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」(이하 '공간정보관리법’이라 한다)에 따르면, 해안선은 해수면의 약최고고조면(각주:약최고고조면: 일정 기간 조석을 관측하여 분석한 결과 가장 높은 해수면)에 이르렀을 때의 육지와 해수면과의 경계를 표시하도록 규정하고 있고, 이는 A방조제를 해안선으로 해석할 수 있는 법리적 논거로서 그 기준을 명확히 제시하고 있는 것이다.위와 같은 사실들을 고려하여 볼 때, A방조제 내측에 위치하고 있는 이 민원 사업 구역은 해상에 위치하지 않아 '해상풍력’으로 보기 어려우므로, 풍력발전 용량요금을 산정함에 있어 '해상풍력 가중치’를 적용하여야 한다는 신청인의 주장을 수용하기 곤란하다.아울러, 관계기관1이 0000.에 신청인에게 문서로 안내한 내용 중, 이 민원 사업 구역이 '해안선을 기준으로 해상에 위치한다’라고 기재한 것은 해상풍력이라는 가정하에 표현한 것이며, 특히 '해상풍력인지 육상풍력인지의 최종결정은 신청인의 A해상풍력 발전사업 '공급인증서 발급대상 설비확인 신청서’가 접수되면 가능함을 안내하였는바, 관계기관1이 입장을 번복하였다는 신청인의 주장을 납득할 수 없다.

3. 사실 관계가. 이 민원 사업 개요는 아래와 같다.1) 위 치 : A방조제 내측 일원2) 규 모 : 풍력발전기 00기(00MW), 000,000㎡3) 총사업비 : 약 0000억 원4) 공사기간 : 약 0년(0000년 준공목표)5) 시 행 사 : B/신청인

나. 이 민원 사업의 주요 경과 사항은 아래와 같다.

다. 신청인이 피신청인 및 관계부처로부터 취득한 인허가 및 협의 등에 관한 주요 내용은 아래아 같다.1) 피신청인ㅇ A풍력발전사업 허가(0000.00.)- 관련근거:「전기사업법」제7조, 같은 법 시행규칙 제6조 등- 사업의 내용: A풍력발전사업- 사업의 장소: A방조제 내측 일부- 사업의 기간: 0000. 0.까지- A풍력발전사업 허가를 위한 '전기위윈회’의 주요 심의 내용ㆍ 심의주문: A해상풍력발전사업에 대하여 허가의 심사기준을 충족한 것으로 심의ㆍ의결함ㆍ 발전원료: A풍력발전사업ㆍ 발전원가명세서(용량요금): 'REC: 00원/kWh × 가중치 2.0 = 000원/kWh’*「공급인증서 발급 및 거래시장 운영에 관한 규칙」상 '대상에너지 및 기준에 따른 공급인증서 가중치를 '해상풍력 가중치 2.0’을 적용하여 발전원가를 산정ㅇ A 해상풍력 발전사업 준비기간 연장 승인(0000.0.)- 주요내용:'발전사업 허가증’재교부(사업의 기간: 0000년 00월말까지)2) F청ㅇ 해역이용협의(0000.00.)- 관련근거:「해양환경관리법」제84조 및 제85조 등- 신청인의 해상풍력발전사업단지조성 관련, F청이 해역이용의 적정성 및 해양환경에 미치는 영향에 관하여 관계기관2와 협의ㆍ 0000. 00. 관계기관2는 신청인이게 해양환경 저감방안 보완 요구ㆍ 0000. 0. 해역이용 협의 완료(해양환경영향평가 통과)ㆍ 0000. 0. 해역이용 재협의 착수(사유: 사업면적 증가)ㆍ 0000. 00. 해역이용 재협의 완료(사업면적 증가에 따른 해양환경영향평가 통과)ㅇ 공유수면점용ㆍ사용 허가(0000.00.)- 관련근거:'공유수면법’제8조- 허가장소/면적(㎡): A사업지역 방조제 내측 일원/0000(㎡)- 허가조건: 점용료ㆍ사용료 납부고지를 받은 경우 기간 내 납부ㅇ 공유수면점용ㆍ사용 변경허가(0000.0.)- 변경내역(면적): 0000(㎡) → 000000(㎡)ㅇ 공유수면점용ㆍ사용 실시계획 승인(0000.0.)- 관련근거:'공유수면법’제17조- 승인내용: A해상풍력발전기 및 부대시설 설치- 준공예정: 0000. 0. 00.3) G부(0000.00.)ㅇ A 공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자 조건부 동의- 점용ㆍ사용 장소: A방조제 내측 공유수면- 점용ㆍ사용 목적: 풍력발전단지 개발사업- 동의조건: 공유수면 점용료ㆍ사용료, 원상회복 등은 F청과의 협의결과를 따라야 함4) H부(0000.0.)ㅇ'A 해상풍력단지개발 사업계획서에 대한 검토의견’을 G부에 송부- 의견: 풍력발전시설 운영시 인근에 미치는 소음 영향 분석 및 저감 대책 마련 필요라.

관계기관1이 0000. 0. 신청인에게 이 민원 사업 구역이'해상에 위치한다’라고 통보한 내용은 아래와 같다.

마. 신청인은 관계기관1이 0000. 0.에 이 민원 사업구역이 해상에 위치하지 않아 '해상풍력으로 보기 어렵다’라고 안내를 하였다면, 이 민원 사업을 착수하지 않았을 것이라며, 그 이유를 다음과 같이 주장한다.

바. 신청인은 이 민원 사업구역의 공유수면점용ㆍ사용허가, 실시계획승인, 사용료납부 등에 대한 법률적 근거는 '공유수면법’을 소관 하는 관계기관2가 같은 법 제2조에 따라 이 민원 사업구역을 '바닷가’라고 판단함에 따라 인허가를 승인하였다고 주장한다.신청인은 위 주장에 대한 사실관계 자료로 관계기간2의 질의민원 회신결과를 제출하였으며, 주요 내용은 아래와 같다.1) “A방제조 내측에 풍력발전소를 건설할 경우 해역이용협의를 해야 하는지?, 해역이용협의 대상이라면 A방제조 내측이'공유수면법’제2조 제1항의 '바닷가’에 해당 하는지?”ㅇ 답변/관계기관2- “A방조제 내측의 장소에 해상풍력발전소를 건설할 경우 해역이용협의 대상이며, 또한'공유수면법’ 제2조 제1항의 '바닷가’에 해당 됨”2) “A방제조 내측 공유수면이 바다에 해당하는지?”ㅇ 답변/관계기관2① ?공유수면법?에서는 바다를 “?공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률?따른 해안선으로부터 ?배타적 경제수역 및 대륙붕에 관한 법률?에 따른 배타적 경제수역 외측 한계까지의 사이”라고 규정하고 있으며, 바닷가를 “?공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률?에 따른 해안선으로부터 지적공부에 등록된 지역까지의 사이”라고 규정하고 있습니다.② 만약 방조제가 해안선으로 인정될 경우에는 방조제 내측 공유수면을 공유수면법상 바닷가로 볼 수 있으며, 또한 방조제가 해안선으로 인정되지 않을 경우에는 방조제 내측 공유수면은 공유수면법상 바다로 볼 수 있습니다.

※ A방조제의 해안선 인정 여부와 관계없이 방조제 내측 공유수면은 바다 또는 바닷가에 해당하고, 이는 공유수면이기 때문에 해역이용협의 대상임을 알려드립니다.③ 다만 이는 ?공유수면법?에서 규정한 바다 및 바닷가의 정의를 적용한 것일 뿐이며, 다른 법률에서 '바다’를 다른 내용으로 정의한 사례가 존재할 가능성도 있음을 알려드립니다.- 또한, 000조사원에 따르면 000조사원에서 발표하는 해안선 자료는 다른 법령에 따른 권리관계의 법적ㆍ사실적 판단기준이 될 수 없다고 하오니, 이 점도 참고하시기 바랍니다.- 아울러, C부의 해상풍력 발전설비 인정 기준과도 별개의 사안임을 알려드립니다.

사. 관계기관2는「해양공간계획 및 관리에 관한 법률」에 따라 10년마다 '해양공간기본계획’을 수립하여야 하고, 이에 따라 0000. 0.에 확정된 '제0차 해양공간기본계획’ 제2장 '해양공간의 현황과 여건’을 보면, A방조제 내측을 해양공간범위에 포함하여 다루고 있다.

아. 피신청인은 0000. 00.에 '에너지위윈회(각주:「에너지법」제9조에 따라 주요 에너지 정책 및 계획에 관한 사항을 심의하기 위한 C부 소속 위원회)’를 개최하여 A지역을 에너지산업융합단지로 지정하면서, A의 중점에너지산업을 '해상풍력’과 '수상태양광’이라고 보도하였다.또한 F청과

○

○도가 0000. 00.에 보도('A 재생에너지 비전 선포식 개최’)한 내용 중, 붙임1('A 재생에너지 사업계획’) 자료에는 'A에 해상풍력발전단지를 설치하고’라고 설명하면서, '0000년까지 해상풍력을 선도적으로 추진’이라고 보도하였다.

자. 신청인이 0000. 0.에 이 민원 사업 구역의 해상풍력 가중치 적용 여부에 관해 법무법인

○

○으로부터 검토의견을 받은 주요 내용은 아래와 같다.1) 육지에 속한 저수지 등의 경우'공간정보관리법’에 따른“유지(溜池)”로서 지적공부 및 부동산등기부에 등록이 되나, A호의 경우에는 지적공부 및 부동산등기부 등록이 되어있지 않음2) 이 민원 사업구역은'해양환경보전법’에 따라 관계기관2와 해역이용협의가 진행되었음(위 협의는 A방조제 내측 해수면이'해양환경보전법’및 '해양환경관리법’에 따른 “해양”에 해당함을 전제로, 이 민원 사업 시행에 따른 수질ㆍ생태계 변화와 관련한 대응방안 등에 관한 관계기관2의 의견임)차.

신청인은 '공유수면법’ 제13조(공유수면 점용료 ㆍ사용료의 징수)에 따라 A청에 공유수면 점용료ㆍ사용료를 아래와 같이 납부하였다.

카. 우리 위원회가 위 '차’와 관련하여 F청에 공유수면 점용ㆍ사용료 부과의 법률적 근거를 질의하여 회신받은 주요 내용은 아래와 같다.1) 우리 위원회 질의(“F청은 0000. 00.부터 신청인에게 '공유수면법’ 에 따라 공유수면 점용료ㆍ사용료를 부과하였는바, 이와 관련하여 이 민원 사업구역을 '공유수면법’ 에 따른 '바닷가’로 판단하고 부과하였는지?”)2) F청 답변(“F청이 신청인에게 부과한 공유수면 점용료ㆍ사용료는 이 민원 사업구역이 '공유수면법’ 제2조(정의)의 '바닷가’로 해석하여 같은 법 제13조(공유수면 점용료ㆍ사용료의 징수)에 따라 부과한 것이다”)타.

'해안선’에 대한 측량 ㆍ 조사를 소관하고 있는 국립해양조사원은 신ㆍ재생에너지 관련 사업자들이 ’대상에너지 기준에 따른 공급인증서 가중치’ 적용기준에 관한 민원을 제기하고 있다며, 이에 대해 관계기관의 제도개선이 필요하다는 의견을 우리 위원회에 제시하였다.

4. 판단가. 관계 법령 등1) 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. "공유수면"이란 다음 각 목의 것을 말한다.

가. 바다 : 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제6조제1항제4호에 따른 해안선으로부터 「배타적 경제수역 및 대륙붕에 관한 법률」에 따른 배타적 경제수역 외측 한계까지의 사이나. 바닷가:「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」제6조제1항제4호에 따른 해안선으로부터 지적공부(地籍公簿)에 등록된 지역까지의 사이2)「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」제6조(측량기준) ① 측량의 기준은 다음 각 호와 같다.

1. ~ 3. 생략4. 해안선은 해수면이 약최고고조면(略最高高潮面: 일정 기간 조석을 관측하여 분석한 결과 가장 높은 해수면)에 이르렀을 때의 육지와 해수면과의 경계로 표시한다.3)「연안관리법」제2조(정의)이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. "연안"이란 연안해역(沿岸海域)과 연안육역(沿岸陸域)을 말한다.2. "연안해역"이란 다음 각 목의 지역을 말한다.

가. 바닷가:「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제6조제1항제4호에 따른 해안선으로부터 지적공부(地籍公簿)에 등록된 지역까지의 사이를 말한다.4)「해안선 조사 및 자료 처리 등에 관한 업무규정」제2조(용어의 정의) 이 규정에서 사용하는 용어의 뜻은 다음의 각 호와 같다.1. '해안선’은 자연해안선과 인공해안선으로 구분한다.

가. 자연해안선: 약최고고조면에 이르렀을 때의 해수면이 자연 상태의 육지와 만나는 점들을 연결한 선을 말한다.

나. 인공해안선: 약최고고조면에 이르렀을 때의 해수면이 건설공사를 통하여 만들어진 시설물과 만나는 점들을 연결한 선을 말한다.5)「공급인증서 발급 및 거래시장 운영에 관한 규칙」별표1 3 해상풍력 (신재생에너지센터 공고 제2020-20호)'대상에너지 및 기준에 따른 공급인증서 가중치’는 다음과 같이 적용한다.

'해상풍력’이란「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」제6조제1항제4호에 따른 해안선을 기준으로 해상(海上)에 위치하는 경우를 의미하며, 그 외는 모두 '육상풍력’으로 본다.

나. 판단내용이 민원 사업구역이 해상에 위치하지 않아「공급인증서 발급 및 거래시장 운영에 관한 규칙」별표1에 따른 '해상풍력 가중치’ 적용이 어려워 보인다는 피신청인의 주장에 관하여 살펴보면,1) 피신청인이 0000. 00.에 '◎◎위원회’를 개최하여 이 민원 사업의 허가에 대해 심의하면서, 의결주문으로 'A 해상풍력 발전사업에 대하여 허가의 심사기준을 충족’한다고 기재하고 있고, 아울러 풍력발전원가를 산정함에 있어「공급인증서 발급 및 거래시장 운영에 관한 규칙」별표1에 따른 해상풍력 가중치 0.0을 적용하여 심의ㆍ의결한 점,2) 관계기관1이 0000. 0.에 신청인게 통보한 문서를 보면, 관계기관1은 'A 해상풍력 발전사업의 해상풍력 가중치 적용 여부’에 대한 신청인의 질의에 대해, “A해상풍력발전사업의 풍력설비는 ~중략~ 해안선을 기준으로 해상에 위치하며, ~중략~ 해상풍력 가중치 적용이 가능한 것으로 판단됩니다”라고 회신하였다.그러나 신청인이 0000. 0.에 피신청인과 관계기관1에게 “이 민원 사업구역이 육상인지, 해상인지?”에 대하여 재차 질의한 결과, “판단하는 데는 한계가 있음을 알려드립니다”라고 회신하였다.

이러한 사실을 감안할 때 피신청인과 관계기관1이 앞서의'1)’ 및 '2)’판단과 같이 행한 공적 견해표명은 그 신뢰를 보호하여야 함에도, 피신청인과 관계기관1의 특별한 사정변경 없이 신청인에게 당초와 다른 견해표명으로 그 행정행위에 대한 신뢰이익이 훼손되었다고 볼 수 있는 점,3) 신청인은 이 민원 사업구역을 '공유수면법’ 따라 공유수면 점용 ㆍ 사용허가를 취득하고, 그 사용을 위해 공유수면 점용료ㆍ사용료를 납부하였음에도 공유수면 사용에 따른 수익을 창출하지 못하고 있는 점,4) 관계기관2가 0000. 0.과 0000.0.에 신청인에게 이 민원 사업구역의 해상풍력 여부에 대하여 회신한 내용에 따르면, A 방조제 내측 일원 공유수면을'공유수면법’ 상 '바닷가’로 볼 수 있고, 이는 같은 법에서 규정한 '바다’ 및 '바닷가’의 정의를 적용한 것이라고 회신한 점,5) 신청인은「해양환경 보존 및 활용에 관한 법률」제20조(해역이용영향평가 등)에 따라 관할 해역관리청과 해역이용협의를 선행하였으므로 이 민원 사업구역이 해역이라는 것이 드러나 보이는 점,6) 특히, F청이 0000. 00.에 우리 위윈회에 제출한 이 민원 사업구역의 공유수면 사용료 ㆍ 점용료 부과 근거에 따르면, “이 민원 사업구역은 '공유수면법 제2조에 따라 공유수면 중 바다 또는 바닷가로 판단하고 공유수면 점사용허가에 따라 점사용료를 부과한 바 있습니다.”라고 확인하고 있는 점,위 사실을 종합하여 볼 때, 피신청인이 신청인의 A 해상풍력 발전사업 '공급인증서 발급대상 설비확인 신청서’ 접수 시, 'A 해상풍력 발전사업 허가내용을 감안하여, '대상에너지 및 기준에 따른 공급인증서 가중치’ 적용기준을 검토하고, 관계기관1은「공급인증서 발급 및 거래시장 운영에 관한 규칙」별표1의 '대상에너지 및 기준에 따른 공급인증서 가중치’ 적용기준을 명확히 하고 유사민원 재발방지를 위해 관련 제도를 개선하는 것이 바람직하다고 판단된다.

5. 결론그러므로 피신청인으로부터 유발된 이 민원 사업성의 급격한 저하로 인한 피해를 해결해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로, 피신청인에게「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 주문1과 같이 의견표명하기로 하고, 아울러 같은 법 제47조에 따라 관계기관1에게 주문2와 같이 '대상에너지 및 기준에 따른 공급인증서 가중치’ 적용기준을 명확히 하고 유사민원 재발방지를 위해 관련 제도를 개선할 것을 의견표명하기로 의결한다.