Ⅰ. 기초 사실1. (이하 '피심인’이라 한다)은「위치정보의 보호 및 이용 등에 관한 법률」(이하 '위치정보법’이라 한다) 제2조제6호ㆍ제7호에 따른 위치정보를 수집하여 위치기반서비스를 제공하는 것을 사업으로 영위하는 위치정보사업자이자 위치기반서비스사업자로서 영리를 목적으로 서비스 등 전기통신역무를 제공하는 「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률(이하 '정보통신망법’이라 한다)」 제2조제1항제3호에 따른 정보통신서비스 제공자이고, 피심인의 일반현황 및 3년간 매출액은 다음과 같다.
('18.12.말 기준)
(단위 : 천원)
※ 자료 출처 : 피심인이 제출한 자료Ⅱ. 사실조사 결과1. 조사 대상2. 방송통신위원회는 타 사업자의 위치정보법 조사과정에서 피심인의 개인위치정보 수집과 관련하여 위반소지가 확인됨에 따라, 피심인에 대한 현장조사(2019. 5. 7., 2019. 7. 19.) 결과, 다음과 같은 사실을 확인하였다.
2. 행위 사실3. 피심인은 전기통신역무를 제공하면서 2018. 12. 31. 기준 건의 개인정보ㆍ위치정보를 수집ㆍ보관하고 있다.
(단위 : 명)
※ 피심인이 제출한 자료, 위치정보 및 위치기반서비스 가입자는 별도 산정/추출 불가
가. 개인위치정보를 수집하면서 이용약관 명시사항을 모두 명시한 위치정보사업 이용약관이 아닌 ' 규계약서’로 이용자에게 동의받은 행위{위치정보법 제18조제1항(개인위치정보의 수집)}4. 피심인은 위치정보사업자로서 개인위치정보를 수집하고자 하는 경우, 위치정보법 제18조제1항 각호의 내용을 모두 명시한 이용약관으로 개인위치정보주체의 동의를 받아야 하나, ① 개인위치정보주체 및 법정대리인의 권리와 그 행사방법, ② 위치정보사업자가 위치기반서비스사업자에게 제공하고자 하는 서비스의 내용, ③ '위치정보 수집사실 확인자료*의 보유근거 및 보유기간’을 명시하지 않은 규계약서상 '개인정보 처리 동의서’만으로 이용자로부터 개인위치정보 수집에 대한 동의를 받은바 있고, 이용약관 전문은 홈페이지( )에서 확인이 가능함을 안내한 사실이 있다.* 위치정보 수집사실 확인자료는 위치정보의 수집요청인, 수집일시 및 수집방법에 관한 자료
나. 처분의 사전통지 및 의견 수렴5. 방송통신위원회는 2019. 8. 19. '개인정보보호 법규 위반사업자 시정조치(안) 사전 통지 및 의견 수렴’ 공문을 통하여 이 사건에 대한 피심인의 의견을 요청하였으며, 피심인은 2019. 9. 2. 의견을 제출하였다.Ⅲ. 위법성 판단1. 관련법 규정가. 위치정보법 제18조제1항은 “위치정보사업자가 개인위치정보를 수집하고자 하는 경우에는 미리 ▲ 위치정보사업자의 상호, 주소, 전화번호 그 밖의 연락처, ▲ 개인위치정보주체 및 법정대리인(제25조제1항의 규정에 의하여 법정대리인의 동의를 얻어야 하는 경우로 한정한다)의 권리와 그 행사방법, ▲ 위치정보사업자가 위치기반서비스사업자에게 제공하고자 하는 서비스의 내용, ▲ 위치정보 수집사실 확인자료의 보유근거 및 보유기간, ▲ 그 밖에 개인위치정보의 보호를 위하여 필요한 사항으로서 대통령령이 정하는 사항 등의 내용을 이용약관에 명시한 후 개인위치정보주체의 동의를 얻어야 한다.”라고 규정하고 있고 제2항은 “개인위치정보주체는 제1항의 규정에 의한 동의를 하는 경우 개인위치정보의 수집의 범위 및 이용약관의 내용 중 일부에 대하여 동의를 유보할 수 있다.”라고 규정하고 있다.
6. 위치정보법 시행령 제22조는 “법 제18조제1항제5호에서 '법 제18조제1항제5호에서 "대통령령이 정하는 사항"이란 개인위치정보의 수집방법을 말한다.”라고 규정하고 있다.7. '위치정보법 해설서’는 “위치정보사업자는 개인위치정보주체가 개인위치정보 수집에 대한 각종 정보를 사전에 인지한 상태에서 개인위치정보 수집을 허용할지 여부를 결정할 수 있도록 하기 위해 개인위치정보 수집시 중요사항을 이용약관에 명시하고 동의를 받아야 한다.”라고, “이용약관이라 함은 위치정보사업자가 제공하고자 하는 위치정보 관련 서비스(위치정보를 수집하여 위치기반서비스사업자에게 제공하는 것)의 요금 및 조건 등을 말한다.
따라서 위치정보사업자가 개인위치정보 수집에 대한 개인정보주체의 동의를 얻기 위해서는 ▲ 위치정보사업자의 상호, 주소, 전화번호 그 밖의 연락처, ▲ 개인위치정보주체 및 법정대리인(14세 미만 아동의 경우)의 권리와 그 행사방법, ▲ 위치정보사업자가 위치기반서비스사업자에게 제공하고자 하는 서비스의 내용, ▲ 위치정보 수집사실 확인자료의 보유근거 및 보유기간, ▲ 개인위치정보의 수집방법【위치정보법 시행령 제12조】사항을 이용약관에 명시하여야 한다.“라고 해설하고 있다.
나. 위치정보법 제36조제2항은 “방송통신위원회는 위치정보사업자등이 이 법을 위반한 사실이 있다고 인정되면 소속 공무원으로 하여금 위치정보사업자등의 사업장 등에 출입하여 업무상황, 관계 물품ㆍ서류 및 시설ㆍ장비 등을 검사하게 할 수 있다.”라고 규정하고 있다.
2. 위법성 판단가. 개인위치정보를 수집하면서 위치정보사업 이용약관이 아닌 중요사항이 누락된 ' 규계약서’로 이용자에게 동의받은 행위{위치정보법 제18조제1항(개인위치정보의 수집)}8. 위치정보법 제18조제1항은 “위치정보사업자가 개인위치정보를 수집하고자 하는 경우에는 미리 ▲ 위치정보사업자의 상호, 주소, 전화번호 그 밖의 연락처, ▲ 개인위치정보주체 및 법정대리인(제25조제1항의 규정에 의하여 법정대리인의 동의를 얻어야 하는 경우로 한정한다)의 권리와 그 행사방법, ▲ 위치정보사업자가 위치기반서비스사업자에게 제공하고자 하는 서비스의 내용, ▲ 위치정보 수집사실 확인자료의 보유근거 및 보유기간, ▲ 그 밖에 개인위치정보의 보호를 위하여 필요한 사항으로서 대통령령이 정하는 사항 등의 내용을 이용약관에 명시한 후 개인위치정보주체의 동의를 얻어야 한다.”라고 규정하고 있다.
9. 피심인이 홈페이지에 게시한 위치정보 이용약관 전문에는 위치정보법 제18조제1항의 각호의 사항이 모두 명시되어 있다.
10. 그러나 피심인은 이용자에게 개인위치정보를 수집하면서 위치정보법에서 정한 명시사항을 모두 명시한 '위치정보 이용약관’이 아닌 ① 개인위치정보주체 및 법정대리인의 권리와 그 행사방법, ② 위치정보사업자가 위치기반서비스사업자에게 제공하고자 하는 서비스의 내용, ③ '위치정보 수집사실 확인자료의 보유근거 및 보유기간’을 명시하지 않은 규계약서상 '개인정보 처리 동의서’만으로 이용자로부터 개인위치정보 수집에 대한 동의를 받은바 있고, 이용약관 전문은 홈페이지( )에서 확인이 가능함을 안내하였다.
11. 이에 대하여 피심인은 위치정보법 제18조제1항에서 정한 5가지 사항을 '약관에 명시’하고, 이동전화 가입 시에 위치정보 수집에 관련 내용을 명시한 '이용약관’에 대한 개인위치정보주체의 '동의’를 받고 있으므로 위치정보법 제18조제1항을 위반하지 않았다고 주장하고 있다.
12. 위치정보법 제18조제1항의 규정취지는 개인위치정보를 수집할 때에는 개인위치정보주체가 알아야 할 사항을 명시하고 동의를 받아야 한다는 원칙이며,13. 위치정보법 해설서는 위치정보법 제18조제1항에 대하여 “위치정보사업자는 개인위치정보주체가 개인위치정보 수집에 대한 각종 정보를 사전에 인지한 상태에서 개인위치정보 수집을 허용할지 여부를 결정할 수 있도록 하기 위해 개인위치정보 수집 시 중요사항을 이용약관에 명시하고 동의를 받아야 한다.”라고 해설하고 있는 바,14. 이는 어떠한 경우에도 개인위치정보주체가 개인위치정보 수집 동의 전에 위치정보사업자의 개인위치정보 수집에 대한 중요사항을 사전에 인지한 상태에서 개인위치정보 수집을 허용할지 여부를 결정할 수 있도록 한 것으로, 비록 이용약관 전문에는 법에서 정한 중요사항이 모두 명시되었으나, 피심인이 개인위치정보주체에게 동의 받은 계약서상 '개인정보 처리 동의서’에는 중요사항이 모두 명시되지 않아 개인위치정보주체가 중요사항을 사전에 인지한 상태에서 개인위치정보 수집을 허용할지 여부를 결정하였다고 볼 수 없으므로 적절한 동의라고 할 수 없다.
15. 또한 피심인은 개인정보보호 관리체계(PIMS) 인증을 받은바 있고 '본인증 심사’ 및 매년 진행하는 '사후심사’에서도 특별한 절차상 결함이 지적되지 않고 있음을 고려하면, 위치정보법상 의무 해태가 없었다고 주장하나,16. 개인정보보호 관리체계 인증은 정보통신망에서 개인정보보호 활동을 체계적으로 지속적으로 수행하기 위하여 필요한 관리적ㆍ기술적ㆍ물리적 보호조치를 포함한 종합적 관리체계를 수립ㆍ운영하고 있는 자에 대하여 인증을 하는 것으로 피심인의 주장은 근거가 없다.
17. 따라서 피심인이 위치정보사업자로서 ① 개인위치정보주체 및 법정대리인의 권리와 그 행사방법, ② 위치정보사업자가 위치기반서비스사업자에게 제공하고자 하는 서비스의 내용, ③ '위치정보 수집사실 확인자료*의 보유근거 및 보유기간’을 명시하지 않은 규계약서상 '개인정보 처리 동의서’만으로 이용자로부터 개인위치정보 수집에 대한 동의를 받은 행위는 위치정보법 제18조제1항, 같은 법 시행령 제22조를 위반한 것이다.
Ⅳ. 과징금 부과18. 피심인의 위치정보법 제18조제1항 위반에 대하여 같은 법 제13조제2항에 따라 사업의 폐지 또는 6월 이내의 범위에서 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부의 정지(이하 '사업의 정지’라 함)를 명할 수 있으나, 사업의 정지가 개인위치정보주체의 이익을 현저히 저해할 우려가 있는 경우에는 같은 법 제14조제1항에 따라 사업의 정지명령 대신 위치정보사업 또는 위치기반서비스사업 매출액의 100분의 3 이하의 과징금을 부과할 수 있다.
19. 본 건의 경우 피심인에 대해 사업의 폐지 또는 정지명령을 할 경우, 위치정보사업 이용자가 불편을 겪을 가능성이 많아 이용자의 이익을 현저히 저해할 우려가 있는 경우에 해당되는 것으로 판단된다.
20. 따라서 위치정보법 제14조제1항에 따라 사업의 정지명령 대신 피심인의 위치정보사업 매출액의 100분의 3이하의 과징금을 같은 법 시행령 제14조제1항〔별표 3〕및 제15조제1항, 제2항〔별표 4〕에 따라 다음과 같이 부과한다.
가. 과징금 상한액21. 피심인의 위치정보법 제18조제1항을 위반한 과징금 상한액은 같은 법 제14조제1항, 같은 법 시행령 제15조제1항에 따라 해당 위치정보사업자의 위반행위가 있었던 사업연도의 직전 3개 사업연도의 연평균 매출액의 100분의 3 이하에 해당하는 금액으로 한다.
나. 과징금 산출22. 피심인의 위반행위가 있었던 사업연도의 직전 3개 사업연도의 위치정보사업 연평균 매출액은 원이다.
(단위 : 천원)
※ 자료출처 : 사업자가 제출한 자료23. 피심인이 위치정보사업자로서 위치정보법 제18조제1항에 따른 ① 개인위치정보주체 및 법정대리인의 권리와 그 행사방법, ② 위치정보사업자가 위치기반서비스사업자에게 제공하고자 하는 서비스의 내용, ③ '위치정보 수집사실 확인자료*의 보유근거 및 보유기간’을 명시하지 않은 규계약서상 '개인정보 처리 동의서’만으로 이용자로부터 개인위치정보 수집에 대한 동의를 받은 행위에 대해서는 같은 법 시행령 제14조제1항〔별표 3〕Ⅱ.개별기준 6호에 따라 위치정보사업자의 1차 위반 처분기준에 해당하므로 사업정지 3개월이 기준이 된다.
24. 그러나 법에서 정한 명시사항을 모두 포함한 전체 이용약관을 이용자에게 공개하고 있어 위반행위가 고의나 중대한 과실로 볼 수 없는 점, 이전에 동일한 행위로 인하여 행정처분을 받은 적이 없다는 점, 이용자에게 미치는 피해가 확인되지 않은 점 등을 종합적으로 고려하여, 피심인에 대해 처분기준의 50%인 1.5개월(45일)을 감경한다.
25. 위치정보법 시행령 제15조제2항〔별표 4〕제1호는 '사업정지 1개월은 30일을 기준으로 한다’고, 제2호는 '과징금의 금액은 사업정지 기간에 제4호(1일당 과징금의 금액은 매출액의 6000분의 1에 해당하는 금액)에 따라 산정한 1일당 과징금의 금액을 곱하여 얻은 금액으로 한다’고, 제3호는 '제2호의 사업정지 기간은〔별표 3〕에 따라 산정된 기간(가중 또는 감경을 한 경우에는 그에 따라 가중 또는 감경된 기간을 말한다)을 말한다.’고, 제4호는 '1일당 과징금의 금액은 제15조제1항에 따라 산출한 매출액의 6000분의 1에 해당하는 금액을 기준으로 한다.’고 규정하고 있다.
* '전기통신사업법 금지행위 위반에 대한 과징금 산정 실무요령’에 따라 최종 과징금 산출액이 1억원 미만은 십만원 미만 절사, 1억원 이상은 백만원 미만 절사함다. 과징금 결정26. 피심인의 위치정보법 제18조제1항 위반행위 과징금은 과징금 산출액이 1억원 미만에 해당하여 십만원 미만은 절사한 400만원으로 결정한다.Ⅴ. 개선 권고27. 피심인은 개인위치정보를 수집하고자 하는 경우에는 ①위치정보사업자의 상호, 주소, 전화번호 그 밖의 연락처, ②개인위치정보주체 및 법정대리인의 권리와 그 행사방법, ③ 위치정보사업자가 위치기반서비스사업자에게 제공하고자 하는 서비스의 내용, ④위치정보 수집사실 확인자료의 보유근거 및 보유기간, ⑤개인위치정보의 수집방법에 대하여 이용자가 명확하게 인지하고 확인할 수 있도록 알리고 동의를 받아야 하고, 개인위치정보의 수집, 이용 또는 제공의 일시적인 중지에 대한 기술적 수단을 갖추어야 하며, 가입신청서의 개인정보 활용 동의서 상에 개인정보(위치정보 포함)의 보유기간을 관련법에 따라 명확하게 표기하고 대표자를 비롯한 위치정보관리책임자 및 위치정보 취급자를 대상으로 정기적인 교육을 실시하고, 그 실시 결과를 포함한 위치정보의 누출 등을 방지하기 위한 대책을 수립하여 처분통지를 받은 날로부터 30일 이내에 방송통신위원회에 제출할 것을 권고한다.Ⅵ. 결론28. 피심인의 위치정보법 위반행위에 대하여 같은 법 제14조제1항(과징금)에 따라 주문과 같이 결정한다.이의제기 방법 및 기간29. 피심인은 이 과징금 부과처분에 불복이 있는 경우, 「행정심판법」 제27조 및 「행정소송법」 제20조의 규정에 따라 처분을 받은 날부터 90일 이내에 방송통신위원회에 행정심판청구 또는 관할법원에 행정소송을 제기할 수 있다.이에 주문과 같이 의결한다.2020년 6월 4일위 원 장 한 상 혁 (인)부위원장 표 철 수 (인)위 원 허 욱 (인)위 원 김 창 룡 (인)위 원 안 형 환 (인)
